Писать конституции на будущее - занятие отнюдь небесполезное. Любая политическая сила, стремящаяся в случае прихода к власти кардинально реформировать политическую систему своей страны, должна заранее иметь проект таких реформ в виде пакета взаимосвязанных законодательных инициатив, среди которых, конечно, должен быть и проект новой конституции. Такой документ впервые появился и у белорусской объединенной оппозиции. Правда, пока подготовлен «малый» вариант новой Конституции , центральное место в которой занимает описание системы правления, способа организации высшей власти и процедур взаимодействия президента, парламента и правительства.
Сегодня вряд ли можно быть полностью уверенным, что именно этот или подобный ему проект ляжет в основу будущей модернизации политической системы Беларуси. Обычно политические акторы принимают решения об институциональном выборе, исходя из учета его последствий для собственных властных шансов. Отчасти именно по этой причине радикальный переход системы правления от одного типа на другой серьезно затруднен, особенно если речь идет о существенном перераспределении полномочий от института президента в сторону парламента и правительства. Выбор конкретной системы правления (как и избирательной системы) будет определяться соотношением сил между оппозицией и элитами старого режима, меняющимся в ходе смены политической системы.
Чтобы по-настоящему оценить предложенную в проекте «Малой Конституции» систему правления, необходимо в начале рассмотреть существующие в мире базовые модели и сопоставить ее с тем типом, который является наиболее предпочтительным для Беларуси. Сильные и слабые стороны той или иной системы правления определяются, прежде всего, ее способностью создавать и поддерживать стабильную и в то же время гибкую, политически ответственную перед обществом исполнительную власть. Однако следует сразу оговориться, что оптимальной системы правления вне времени и пространства не существует. Функциональность и эффективность конкретной системы правления зависит не столько от ее принадлежности к одной из базовых моделей и набора заранее определенных институциональных процедур, сколько от конкретных условий данной страны, таких как особенности политической культуры, партийная система, избирательная система, синхронизация избирательных циклов и т. д.
Базовые модели правления
Отличие белорусской системы правления от других государств Европы можно выразить одним понятием: суперпрезидентская республика. Она характеризуется предельной концентрацией всех ветвей власти в руках президента, который является не только главой государства и правительства, но и обладает правом издания нормативных актов, имеющих силу закона, роспуска парламента, назначения и смещения по своему усмотрению судей и глав местных администраций. На европейском континенте больше нет ни одной страны с такой же де-юре системой власти, хотя подобная разновидность «режима слияния властей» (М.Дюверже) довольно часто встречается в Азии, Африке, а ранее была весьма популярна в большинстве стран Латинской Америки. Что же касается базовых моделей правления демократического типа, то их, с моей точки зрения, по меньшей мере, пять - две классические «чистые» (парламентская и президентская) и три неклассические, смешанные системы (премьерско-президентская, президентско-парламентская и парламентско-президентская).
В Европе доминируют чисто парламентские системы правления, в которых реальная исполнительная власть принадлежит правительствам во главе с премьер-министрами, избираемыми парламентами на неопределенный срок. Если парламентская система существует в виде республиканской формы правления, то главой государства обычно является президент, который также избирается парламентом и, подобно монархам в парламентских монархиях, обладают очень ограниченными - в основном символическими (церемониальными) - полномочиями. Важно подчеркнуть, что в любой парламентской системе ни одно правительство не может существовать без хотя бы минимальной поддержки в законодательном органе. Кабинет вырастает из легислатуры и чаще всего является органом парламентского большинства. Право парламента в любое время сместить кабинет посредством процедуры вотума недоверия и императивное право главы государства (по предложению премьер-министра) на досрочный роспуск парламента и назначение новых выборов обеспечивают определенную взаимозависимость законодательной и исполнительной ветвей власти, что побуждает их к сотрудничеству и поиску согласия. Это - режим мягкого разделения властей, или, если воспользоваться известной классификацией М.Дюверже, «режим сотрудничества властей».
Президентскую систему правления имеет в Европе лишь одно государство - Кипр. Однако президент этой страны не располагает таким колоссальным объёмом полномочий, как белорусский президент, поскольку чисто президентскую модель отличает жесткое разделение власти между президентом как главой государства и правительства, с одной стороны, и законодательным собранием, с другой. Президент и парламент избираются независимо друг от друга путем прямых всеобщих выборов («двойная электоральная легитимность»), которые, как правило, разделены во времени. Каждый из этих органов избирается на фиксированный срок, наделен особыми полномочиями и, в отличие от парламентской модели, не может с помощью обычных средств сместить другой по причине политических разногласий. Парламент не может по политическим мотивам сместить президента или его правительство, а президент не имеет права роспуска парламента. Поэтому сущностью классического, чисто президентского режима является взаимная независимость законодательной и исполнительной ветвей власти при арбитражной роли верховной суда.
Отношения между тремя ветвями власти строятся на основе системы «сдержек и противовесов» (checks and balances), которая дает каждой из ветвей возможность препятствовать тому, чтобы две другие узурпировали ее конституционные полномочия. Парламент ограничивает президента с помощью законов и через утверждение его основных решений. Президент обладает правом отлагательного вето на решения парламента и правом законодательной инициативы. Верховная судебная власть выполняет функцию конституционного надзора: она вправе отклонять любой законопроект, предложенный парламентом или президентом, если он нарушает конституцию.
Разница между парламентаризмом и президенциализмом или между мажоритарной и пропорциональной избирательными системами не имеет большого значения для стран консолидированной демократии. Опыт же транзитных обществ и новых, еще не устоявшихся демократических режимов, напротив, показывает, что сохранение и укрепление демократии зависит не только от экономических, социальных и культурных условий, но также от системы политических институтов и прежде всего от выбора системы правления и избирательной системы.
В спорах о том, какая из двух «чистых» систем правления наилучшим образом поддерживает и укрепляет демократию, большинство политических теоретиков традиционно отдают предпочтение «чистому типу» парламентаризма, причем его Вестминстерской, или британской модели, представляющей собой режим однопартийного парламентского большинства в сочетании с избирательной системой относительного большинства. К основному достоинству парламентаризма можно отнести его гибкость. Благодаря возможности применения в любой момент процедуры парламентского вотума недоверия, исполнительная власть более ответственна и более чутко реагирует на запросы общества. Эта гибкость характерна и при преодолении правительственных кризисов, которая достигается посредством смены кабинета или досрочных парламентских выборов. Взаимозависимость правительства и парламента стимулирует улаживать конфликты путем переговоров и создания коалиций. Британская версия парламентаризма порождает очень устойчивые правительства, при которых ответственность за управление страной возлагается на одну партию, а перед избирателями ставятся четкие альтернативы еще в преддверии выборов. Рационализированные варианты коалиционной, или многопартийной (континентально-европейской), парламентской системы с пропорциональной системой выборов свидетельствуют, что эта комбинация также дает довольно стабильные и ответственные кабинеты, если она основаны на консенсусной или консоциативной партийной системе, позволяющей удерживать идеологические противоречия между партиями на умеренном уровне. Все это минимизирует опасность системного кризиса парламентского режима и нарушений конституции со стороны исполнительного органа.
Однако обратной стороной гибкости парламентаризма в условиях многопартийной системы, особенно если она фрагментирована или конфликтна, может быть нестабильность исполнительной власти, частые правительственные кризисы и отставки, чреватые общей политической дестабилизацией и потерей управляемости [1]. Правление же стабильного парламентского большинства не сдерживается никакими политическими противовесами. В тех странах, где удается создать стабильное большинство, парламент крайне редко пользуется своими полномочиями по роспуску правительства. В результате гибкость парламентаризма практически сводится на нет. В обоих случаях это порождает в демократизирующихся государствах опасность восстановления в той или иной форме авторитарного режима.
В качестве альтернативы «чистому» парламентаризму в любой из его версий нередко рассматривается возможность перехода к чисто президентской системе правления, основным преимуществом которой принято считать стабильность исполнительной власти. Четко определенный, заранее оговоренный конституцией срок правления президента, невозможность его досрочного смещения путем парламентского вотума недоверия исключают правительственные кризисы и кабинетную чехарду. Это позволяет исполнительному органу, в отличие от многих парламентских многопартийных режимов, проводить устойчивый и предсказуемый политический курс, не подверженный колебаниям или серьезным изменениям под влиянием тех или иных перегруппировок сил в законодательном собрании.
Тем не менее, лишь немногие серьезные политические ученые отдают предпочтение чисто президентскому типу демократии. Президенциализм, несмотря на присущую ему стабильность исполнительной власти, считается негибкой и, в конечном счете, нестабильной системой, которая не обеспечивает эффективного и устойчивого демократического правления. Внепарламентский (президентский) способ формирования кабинета по мажоритарному принципу «победитель получает все», фиксированный срок президентских полномочий и принцип двойной электоральной легитимности не создают для законодательного органа сильных стимулов к сотрудничеству и воздержанию от конфликтов с исполнительной властью. Эти конфликты обычно возникают в периоды разделенного правления, когда исполнительная власть и парламентское большинство контролируются разными политическими партиями. Но такая комбинация чаще всего встречается в президентских демократиях, поскольку для них характерны раздельные и не синхронизированные между собой выборы президента и выборы парламента. Особенно опасными такие конфликты становятся в обществах с конфликтной политической культурой, пропорциональной системой парламентских выборов и фрагментированной многопартийностью. Мажоритарный характер президентской системы усиливает политическую поляризацию общества и осложняет возникновение дееспособных партийных коалиций. Все это придает политической конкуренции характер острой конфронтации президента с оппозицией в законодательном органе и заводит его в политический тупик. Политический кризис, легко разрешаемый при парламентской системе правления, в условиях президентского правления очень быстро перерастает в законченный режимный кризис, что может повлечь за собой нарушение демократических принципов, государственный переворот и сильную персонализацию исполнительной власти в форме установления, как правило, суперпрезидентской системы правления.
Итак, в президентской республике структурно запрограммирован конфликт между президентом и парламентом, который, как показывает опыт Латинской Америки, где президентские режимы существуют уже полтора столетия, а так же ряда стран Африки, Азии и бывшего СССР, несет собой угрозу системного кризиса и крушения демократии. Поэтому эта американская, по существу, модель представительной демократии мало где прижилась в мире. Можно буквально по пальцам пересчитать страны с относительно стабильной президентской демократией. Единственным историческим примером по-настоящему успешной президентской демократии являются США. В ХХ веке кроме Соединенных Штатов лишь Коста-Рике удалось сравнительно спокойно существовать при президентском правлении. Можно также отметить такие примеры относительно устойчивого развития президентской демократии, как Чили и Уругвай (в течение большей части прошлого столетия). Время покажет, насколько устойчивыми окажутся новые демократии президентского типа в странах Латинской Америки, ЮАР, Южная Корее и Тайване.
Таким образом, классические демократические системы правления имеют существенные структурные изъяны, которые могут привести к серьезным политическим последствиям для развития молодых демократий. Для многих парламентских режимов оказываются характерными нестабильность и слабость кабинетов, часто «свергаемых» парламентом. Президентские же республики отличаются негибкостью правительства и имеют тенденцию к конфронтации ветвей власти, что приводит к резкому расширению прерогатив президента и предельному обострению политического конфликта. На этом основании можно сделать общий вывод, что наиболее приемлемой парламентской системой правления является та, в которой ограничиваются полномочия парламента, тогда как эффективная президентская система предполагает относительно слабую власть президента. Такой подход стимулирует поиск институциональных усовершенствований парламентаризма и президенциализма. Сегодня он ведется посредством конструирования различных неклассических, смешанных моделей республиканского правления.
Появление смешанных систем правления - результат попытки соединить структурные преимущества парламентаризма и президенциализма с одновременным преодолением их недостатков, а именно: создать стабильную, но в то же время гибкую исполнительную власть, которая была бы политически ответственной перед законодательным собранием. Для этого в парламентских республиках президенту передаются некоторые диспозитивные, или дискреционные (осуществляемые по его личному усмотрению) полномочия и ограничиваются возможности парламентского вотума недоверия, а в президентских системах, наоборот, сокращаются прерогативы президента и вводятся ограниченные формы вотума недоверия.
Некоторые политологи выделяют две основные разновидности смешанной системы: президентско-парламентскую (president-parliamentary) и премьерско-президентскую (premier-presidential) системы [2]. На мой взгляд, можно выделить еще и третью разновидность - парламентско-президентскую республику, особенности которой исследователи пока не замечают. Различия между названными моделями правления определяются реальным положением главы государства в системе разделения властей и типом соотношения прерогатив между парламентом, президентом и правительством.
Президентско-парламентская республика (например, Армения, Грузия, Казахстан, Перу, Россия, Шри-Ланка, дореформенная Украина), с одной стороны, напоминает чисто президентскую систему. Президент и законодательный орган избираются раздельно на прямых выборах. Президент является одновременно главой государства и главой правительства. Президент формирует кабинет министров, руководит его работой через премьер-министра и может сместить это правительство в любое время. Но, с другой стороны, как при парламентской системе, предусмотрен принцип ответственности правительства перед парламентом, который также может сместить премьера и весь кабинет посредством ограниченного вотума недоверия, что, в свою очередь, дает президенту диспозитивное право распустить парламент. Таким образом, президентско-парламентская система предусматривает институт двойной ответственности правительства перед президентом и парламентом, выраженный в праве президента назначать и смещать премьер-министра, других членов правительства и одновременно в возможности вотума недоверия кабинету министров со стороны парламента. Однако этот принцип достаточно спорен, так как в нем смешиваются два взаимно противоположных конституциональных концепта - принцип президенциализма и принцип парламентаризма: кабинет не только может быть в любое время отозван президентом, он оказывается связанным и доверием парламента.
В условиях разделенного правления с конфликтной партийной системой принцип двойной ответственности создает известную неопределенность в положении правительства как «слуги двух господ», что значительно ослабляет его стабильность и приводит к крайнему обострению проблемы двойной электоральной легитимности. Это влечет за собой возникновение дестабилизирующих конфликтов между исполнительной и законодательной властями, способных, как показал еще опыт Веймарской Германии, внести серьезный вклад в подрыв не очень твердо стоящей на ногах демократии.
Правительство получает относительно гарантированную стабильность в ситуации неразделенного правления, поскольку значительно усиливается ее зависимость от президента. Однако практика показала, что в переходных обществах с неразвитой партийной системой, как например, в России, это преимущество нередко достается слишком дорогой для демократии ценой - за счет создания искусственного пропрезидентского большинства в парламенте, предельной формализации парламентского контроля над деятельностью правительства и консервации недоразвитости партийной системы.
Таким образом, соединение в руках президента полномочий по формированию правительства и роспуску парламента приводит к тому, что при любой ситуации исполнительная власть становится менее ограниченной и менее подверженной демократическому контролю, чем при чисто президентской системе. В результате президентско-парламентская республика также имеет тенденцию трансформироваться в суперпрезидентскую систему правления с той или иной степенью персонализации исполнительной власти. Ярким подтверждением действия этой закономерности является большинство постсоветских президентско-парламентских систем.
Президентско-парламентскую систему не следует путать с другой смешанной системой - премьерско-президентской, которая сегодня существует во Франции (где она впервые появилась, от чего ее нередко называют «французской моделью») а также в Португалии, Финляндии, Польше, Литве, Румынии и современной Украине. Теоретическую основу этой модели составляет доктрина арбитража, согласно которой президент как глава государства выводится за рамки классической триады ветвей власти и выступает как арбитр, возвышающийся над всеми политическими силами и обеспечивающий своим арбитражем стабильное функционирование публичных властей в рамках закона. Для этого он наделяется особыми, порой очень значительными, властными полномочиями, что дало некоторым исследователям основание утверждать о появлении новой, четвертой ветви власти - президентской, охранительной и, по существу, арбитражной власти.
Французская модель правления оказала огромное влияние на очень многие трансформационные общества и молодые развивающиеся демократии. Концепцию арбитражного статуса главы государства в той или иной интерпретации взяли на вооружение практически все страны со смешанными республиканскими системами. Однако в отличие от президентско-парламентской системы, эта модель характеризуется, прежде всего, тем, что назначение и смещение премьера (а иногда и отдельных министров) является, в конечном счете, исключительной прерогативой парламента. Президент, за исключением особых случаев, назначает на должность премьер-министра именно ту кандидатуру, которая представляет парламентское большинство. Поэтому премьер-министр и его кабинет несут политическую ответственность только перед парламентом.
В премьерско-президентской системе премьер-министр и президент обладают раздельными исполнительными полномочиями, что характеризуется понятием «двуглавая исполнительная власть». С одной стороны, есть выдвигаемый законодательным органом премьер-министр, который формирует правительство и руководит его работой, отвечая главным образом за вопросы социально-экономической политики. Но, с другой стороны, есть президент, который также является главой исполнительной власти. Он участвует в назначении ключевых министров, может председательствовать на заседаниях правительства, руководит внешней политикой, отвечает за оборону и безопасность, влияет на формирование социально-экономической политики, обладает правом отлагательного вето и диспозитивным правом роспуска парламента.
В премьерско-президентской системе президент избирается прямым всеобщим голосованием, а премьер-министр - исключительно парламентом. Поэтому взаимоотношения между президентом и правительством в значительной мере зависят от того, контролирует ли президент парламентское большинство или нет. Как показывает опыт Французской Пятой республики, если президент имеет большинство в законодательном органе, то тогда де-факто он обладает значительным объёмом исполнительной власти, а премьер-министр оказывается в подчиненном по отношению к президенту положении. В этом случае премьерско-президентская система функционирует как очень сильный президентский режим. Но если президент теряет парламентское большинство, то лидерство переходит к премьер-министру, выступающему от имени господствующей в парламенте политической силы, альтернативной президентской. В результате возникает ситуация разделенного правления, когда разные партии контролируют пост президента и большинство в парламенте, а, следовательно, и пост премьер-министра. Во Франции эта ситуация называется «сожительством», или «сосуществованием» (cohabitation). Для нее характерны неизбежные трения между президентом и премьером, фактическим главой правительства, который подотчетен только парламентскому большинству.
Франция периодически переживает такое «сожительство» на протяжении почти всего времени существования Пятой республики, и жизнеспособность этого режима в сильной степени зависит от личности президента и политической культуры правящей элиты. Однако при менее благоприятных условиях, чем во Франции, дестабилизирующие конфликты между правительством и парламентом не разрешаются, а лишь перемещаются в двуглавую исполнительную власть. В мажоритарно-конфликтных политических системах использование французской модели нередко с легкостью выливается в схему повторяющихся конституционных конфронтаций и споров о разделении полномочий, что только обостряет проблему раздробленности управления. Так, Польша до 1993 г. демонстрировала нестабильные, недолговечные коалиционные правительства и остро конфликтные отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти, а также внутри исполнительной власти между правительством и президентом. Эти же институциональные корни имел затяжной политический конфликт между президентом и премьер-министром в Украине, приведший к досрочным парламентским выборам в сентябре 2007 г. Таким образом, премьерско-президентская система правления также не решает основной проблемы смешанной системы - проблемы президентского меньшинства в условиях многопартийного парламента.
Наконец, есть ещё одна смешанная система правления, которую можно назвать «парламентско-президентской». Она действует, с теми или иными особенностями, в Греции, Болгарии, Ирландии, Мальте, Монголии, Чехии, Эстонии и внешне напоминают чисто парламентскую систему. Правительство во главе с премьер-министром избирается парламентом и только перед ним несет политическую ответственность, выраженную в возможности вынесения кабинету вотума недоверия и других формах парламентского контроля. Главой государства является президент, который избирается посредством прямых всеобщих выборов либо парламентским путем и не является носителем полномочий реального исполнительного руководства.
Не будучи, однако, столь «сильным», как, например, во Франции или Польше, президент в парламентско-президентской системе не выглядит и столь «слабым», как в Германии или Словении с чисто парламентской республикой. В этой системе президент в качестве главы государства олицетворяет собою именно четвертую - арбитражную - власть, призванную быть политическим арбитром в конфликтах между политическими силами общества. Для этого он наделяется третейскими полномочиями по формированию стабильного правительства, правом законодательной инициативы, правом отлагательного вето на принимаемые законы, дискреционным правом роспуска парламента и нередко правом вынесения законопроектов на референдум [3].
Институциональные преимущества парламентско-президентской системы очевидны. Исключительное право парламента на назначение и смещение премьер-министра обеспечивает гибкость сроков пребывания правительства у власти, возможность своевременной коррекции политического курса и тем самым значительно уменьшает опасность конфликтов между исполнительной властью и парламентом. Диспозитивное право президента в определенных, строго оговоренных конституцией, случаях распускать парламент и назначать новые выборы становится мощным оружием против частых падений кабинета, что тем самым укрепляет стабильностьбаланс властей правительства. Право президента на отлагательного вето представляется основным политическим противовесом, который в значительной степени нейтрализует угрозу всевластия парламентского большинства в выработке политического курса и этим поддерживает .
Сегодня, на мой взгляд, существуют две наиболее вероятные и перспективные модели конституционной трансформации и повышения уровня институционализации систем высшей власти в Беларуси и других европейских странах СНГ. Первая модель - премьерско-президентская система правления, вторая - парламентско-президентская система. Не исключено, однако, что премьерско-президентская система сыграет роль определенного переходного этапа на пути ко второй модели. С учетом европейского опыта и исторических традиций белорусского народа, парламентско-президентскую систему правления можно, по-видимому, рассматривать в качестве наиболее предпочтительной модели белорусской государственности. Какова же современная проблемная ситуация с институциональным выбором в Беларуси и как ее предлагается решить в проекте «Малой Конституции»?
Проблема институционального выбора в Беларуси
Дискуссия по проблеме выбора оптимальной для Беларуси конституционной системы правления, которая время от времени оживляется среди белорусских политиков и теоретиков, до недавних пор шла в методологически неверном направлении. Проблема выбора типа правления обычно сводилась к постановке жесткой дилеммы: или парламентская республика, или президентская [4].
Все сторонники в Беларуси чисто парламентской системы считают, что наиболее предпочтительной является ее коалиционная (континентально-европейская) модель с пропорциональной избирательной системой. Парламентская система привлекает значительную часть белорусской контрэлиты тем, что она базируется на принципах либерально-демократической государственности и дает возможность предотвратить персонализацию государственной власти. Однако надо признать, что идеи «чистого» парламентаризма отражают в Беларуси скорее абстрактно-демократические устремления, нежели понимание реальных условий, которые необходимы для нормального функционирования чисто парламентского режима.
Белорусский институциональный и политико-культурный контекст характеризуется довольно типичной для многих трансформационных обществ ситуацией, которая сохранится и в обозримой перспективе:
- глубокий раскол в обществе в отношении фундаментальных ценностей;
- резко расходящиеся политические ориентации, что вызывает серьезные препятствия на пути их согласования;
- фрагментированная и конфликтная протопартийная система;
- автократические культурные традиции;
- отсутствие опыта демократического правления.
В таком расколотом обществе, как Беларусь, недостатки чисто парламентской системы проявятся особенно рельефно. Переход к пропорциональной (или хотя бы к смешанной) избирательной системе только усилит на первых этапах демократического транзита фрагментированную многопартийность. Она приведет к образованию многопартийного парламентского режима с весьма неустойчивыми правящими коалициями, которые будут всякий раз распадаться при первых же серьезных разногласиях между парламентскими фракциями. Частые смены коалиций у власти или хотя бы перестановки в составе правящей коалиции сделают правительства слабыми и нестабильными. Прибавим к этому невысокую способность партийных лидеров использовать консенсусные технологии властвования, и тогда неизбежность замораживания законотворческого процесса и частых падений кабинета становится еще очевиднее. Для молодой демократии, которая нуждается в проведении крупномасштабных и долгосрочных реформ, последствия такой «чехарды» премьеров могут оказаться очень тяжелыми. Правительство окажется заложником внутрипарламентских конфликтов и будет просто неспособно на решительные и последовательные действия, что вновь реанимирует в массовом сознании идею «сильной руки».
Нельзя не вспомнить и о таком существенном недостатке чисто парламентской модели, как отсутствие формальных институциональных ограничений власти парламентского большинства. Некоторые белорусские сторонники парламентской республики высказывают предложение, чтобы в качестве противовеса законодательному собранию вместо президента выступал Конституционный суд, который будет решать, соответствует ли принятый закон Конституции или нет [5]. Подобное предложение выглядит довольно спорным, поскольку нередко бывает так, что законопроект может вполне соответствовать конституционным нормам в тоже время быть ошибочным с социально-экономической или политической точки зрения. Однако оценки такого рода не в компетенции Конституционного суда по определению.
При определенных условиях парламентская система, конечно, более благоприятна для установления устойчивой демократии, нежели иные системы правления. Тем не менее, в условиях разделенного общества «чистый» парламентаризм нередко ведет к прямо противоположному результату. На этом основании некоторые белорусские теоретики делают вывод, что для проведения реформ необходима политическая воля, которую значительно легче сконцентрировать в руках одного человека, но не в парламенте, насчитывающем десятки депутатов разных политических направлений [6]. Практика действительно показывает, что иногда лучше передать большие компетенции узкой, даже единоличной исполнительной власти, установив над ней независимый парламентский контроль. Но тогда возникают, казалось бы, твердые основания для возрождения в Беларуси президентской республики.
Сторонники возврата к чисто президентской системе правления, которая существовала в Беларуси в 1994-1996 гг., вроде бы лучше учитывают конкретные реалии Беларуси. Они апеллируют к реальным традициям, особенностям политической культуры и менталитета белорусского населения. По их мнению, в условиях фрагментированной партийной системы только стабильная исполнительная власть, избираемая на четко фиксированный срок и потому относительно независимая от борьбы партийных фракций и соотношения сил в парламенте, способна провести необходимые реформы и обеспечить устойчивый социально-экономический рост.
Однако мы уже увидели, что чисто президентская модель в конфликтных обществах чаще всего оказывается контрпродуктивной. Сама по себе она может казаться довольно эффективной, поскольку устанавливает конституционный режим жесткого разделения властей, ограничивающий полномочия президента и способный обеспечить высшему законодательному органу главенство практически во всех областях формирования политики. Но стоит президентской демократии попасть на неадекватную социокультурную и институциональную почву, как она сразу становится ущербной формой, которая порождает очень сильных президентов с подчиненными им вертикальными структурами, формирующих политический курс без согласования с выборной законодательной властью и стремящихся уйти из-под парламентского и общественного контроля. В результате парламентских демократий в мире значительно больше, чем президентских [7]. Подобно тому как «чистый» президенциализм способствовал поражению демократий в прошлом, так и сегодня он значительно снижает шансы на консолидацию новых демократий.
Возвращаясь к проекту Конституционного закона, или «Малой Конституции», следует отметить, что его разработчики сумели выйти из плена искусственной дилеммы «парламентская или президентская система?». Предложена смешанная система правления, которая по своим базовым характеристикам ближе всего стоит к парламентско-президентской модели. Двойное исполнительное руководство, по существу, касается лишь вопросов внешней политики. Остальные реальные исполнительные полномочия находятся в исключительной компетенции премьер-министра и его правительства, избираемого парламентом на неопределенный срок (который, естественно, не может превышать срок легислатуры) и полностью зависящего от парламентского вотума недоверия. Президент избирается прямым всеобщим голосованием на фиксированный срок и наделен сравнительно широкими диспозитивными (дискреционными) полномочиями, позволяющими ему принимать решения по собственному усмотрению, - арбитражными полномочиями при формировании правительства, правом отлагательного вето, правом законодательной инициативы и правом роспуска парламента.
Проект «Малой Конституции» заявлен как «закон прямого действия», обладающий «высшей юридической силой на период до принятия новой Конституции Республики Беларусь» (ст. 99). Такая заявка диктует повышенные требования к качеству представленного документа, который должен быть (насколько это позволяет его конституционный формат) как можно более детальным, с четко прописанными механизмами образования структур высшей государственной власти, их компетенциями и процедурами взаимодействия. Каковы же институциональные (процедурные) детали конституционного выбора, предложенного авторами «Малой Конституции», в чем его достоинства и недостатки?
Проект «Малой Конституции»: плюсы и минусы
Утверждение парламентаризма
В проекте Конституционного закона порядок формирования и взаимоотношений ветвей высшей власти регулируется разделом 2 «Президент, Парламент, Правительство, Суд». Несомненным достоинством проекта следует признать восстановление или существенное расширение (по сравнению с действующей Конституцией) традиционных полномочий законодательного органа, полностью свернутых либо значительно ограниченных в 1996 г.: легислативных, кадровых, контрольных и др. В соответствии со ст. 31 Парламент Республики Беларусь, который предлагается назвать Верховной Радой (хотя почему бы ему не вернуть его историческое наименование - Сейм?) является «высшим представительным, постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь». Он избирается гражданами Республики Беларусь сроком на четыре года всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием.
По мнению авторов Конституционного проекта, верхнюю палату действующего Национального Собрания («Совет Республики»), учрежденную Конституцией 1996 г., следует упразднить. Для Республики Беларусь как небольшого, унитарного и относительно однородного по национальному составу государства оптимальной моделью законодательного собрания является однопалатный Парламент. Исходя из административно-территориального деления и численности населения страны, рекомендуемый состав Верховной рады - 260 депутатов (таковой была численность Верховного Совета по Конституции 1994 г.).
Статус депутата Парламента определен в целом в традиционных для европейских конституций стандартах (ст. 36 и 47). Вместе с тем обращает на себя внимание ч. 2 ст. 36, согласно которой «депутат Верховной Рады не может занимать другие должности, получать помимо заработной платы денежные вознаграждения, за исключением преподавательской деятельности, гонораров за произведения науки, литературы и искусства». Из этого положения следует вывод о невозможности совмещения депутатского мандата с членством в Правительстве, что находится в глубоком противоречии с парламентским принципом «мягкого» разделения властей и является, на мой взгляд, рудиментом президенциалистского мышления. Кроме того, определяя статус парламентариев, следовало бы добавить, что депутаты Верховной Рады, выступая в качестве представителей всей нации, не связаны императивным мандатом и не могут быть отозваны избирателями.
Распределение депутатских мандатов должно происходить в соответствии с поданными голосами избирателей на основании принципов пропорционально-мажоритарного представительства (ст. 32). 130 депутатов избираются по единому территориальному многомандатному избирательному округу пропорционально числу голосов поданных за республиканские списки кандидатов в депутаты, выдвинутые официально зарегистрированными политическими партиями либо избирательными блоками (союзами) этих политических партий. Еще 130 депутатов избираются в одномандатных избирательных округах (один округ - один депутат) по мажоритарной системе относительного большинства.
Переход к смешанной (в соотношении 50% на 50%) пропорционально-мажоритарной избирательной системе должен, по справедливому замыслу авторов проекта, способствовать развитию в Беларуси мультипартийной системы и формированию партийных коалиций. Но, как уже отмечалось, вопрос в том, будут ли такие коалиции достаточно устойчивыми, чтобы обеспечить высокую степень выживаемости кабинетов? Ответ на этот принципиальный вопрос во многом зависит от того, будут ли созданы (и какие) институциональные основания стабильности Правительства, а они, в свою очередь, связаны как с характером избирательной и партийной систем, так и с конституционной системой полномочий и взаимоотношений Парламента, Президента и Правительства.
Верховная Рада наделена самой широкой компетенцией относительно формирования политического курса. Предоставляя Парламенту легислативные полномочия, Конституционный проект не определяет пределы его законодательной компетенции. Это означает, что Парламент будет юридически располагать неограниченными правами и сможет принимать законы, которые он считает необходимыми при условии их соответствия Конституции. Однако порядок законодательной деятельности отрегулирован в самых общих чертах. Так, в проекте названы помимо депутатов Верховной Рады еще 10 субъектов права законодательной инициативы [8] и оговорены некоторые условия принятия законов и постановлений Верховной Рады (голосование, подписание законов). В тоже время не прописаны виды принимаемых законов, процедура внесения в Парламент законопроектов, передача их в суд или на референдум, промульгация законов, порядок конституционных изменений и т.д.
Проект «Малой Конституции» недостаточно четко устанавливает и сферу исключительных законодательных полномочий Верховной Рады, в пределы которой не может вторгаться второй субъект, наделенный правом непосредственно осуществлять законодательную власть - народ. Так, в проекте говорится, что на «республиканский референдум (правильнее было бы его называть «национальным» - В. Ч.) не выносятся вопросы, связанные с возможным нарушением территориальной целостности и суверенитета Республики Беларусь» и «с изменением порядка и сроков избрания Президента Республики Беларусь, депутатов Верховной Рады, судей» (ст. 12). Однако при этом делается добавление, что «на республиканский референдум также не выносятся другие вопросы, установленные законом», тогда как именно в Основном законе должен быть зафиксирован весь перечень вопросов, не выносимых на народное голосование, а не в каком-либо другом законодательном акте [9].
Право назначения общенациональных референдумов, которое, согласно действующей Конституции, сегодня принадлежит Главе государства, авторы проекта предлагают передать Парламенту: «Республиканские референдумы назначаются по решению Верховной Рады, принятому большинством не менее чем в две трети голосов от числа избранных депутатов» (ч. 1 ст. 14). Вместе с тем Парламент не обладает монополией на принятие решения о назначении или отказе в назначении национального референдума. Оно может быть оспорено в Конституционном Трибунале (так предлагается называть нынешний Конституционный суд), решение которого по данному вопросу является окончательным (ч. 3 и 4 ст. 15).
Впечатляет широкий объем кадровых полномочий Верховной Рады, связанных с назначениями должностных лиц (особенно если их сопоставить с ролью Палаты представителей, единственным кадровым полномочием которой является дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра). Причем в одних случаях Верховная Рада решает кадровые вопросы самостоятельно, в других - по представлению Президента, в третьих - по предложению Премьер-министра и других высших должностных лиц. Так, Верховная Рада избирает и принимает отставку судей Конституционного Трибунала, избирает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека, Председателя и членов Контрольной Палаты Республики Беларусь, Председателя и членов Центральной избирательной комиссии.
По представлению Президента Верховная Рада избирает Премьер-министра, Председателя Конституционного Трибунала, Генерального прокурора, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Высшего Административного Суда, Председателя Правления Национального банка.
Наконец, по предложению Премьер-министра Верховная Рада утверждает состав Правительства, а по предложению уполномоченных должностных лиц - назначает (утверждает) и освобождает (или принимает отставку) заместителей Генерального прокурора, судей Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Высшего Административного Суда, членов Правления Национального Банка.
Таким образом, Парламенту отведена доминирующая роль в сфере правительственных назначений. Самые важные кадровые полномочия Верховной Рады связаны с формированием структур исполнительной и судебной власти. Конституционный проект, в отличие от Конституций 1994 и 1996 гг., утверждает парламентский способ формирования Правительства и принцип его политической ответственности только перед Парламентом.
«Статья 50 <...>
Кандидатура на должность Премьер-министра вносится в Верховную Раду Президентом Республики Беларусь не позднее одного месяца со дня первого заседания вновь избранной Верховной Рады, либо со дня, когда Верховная Рада отказала в доверии Правительству.
Решение об утверждении Премьер-министра в должности принимается Верховной Радой не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения Президентом. Если представленная Президентом кандидатура на должность Премьер-министра не получит поддержки большинства от полного состава Верховной Рады, Президент в семидневный срок представляет другую кандидатуру. В случае повторного отклонения предложенной Президентом кандидатуры на должность Премьер-министра право выдвижения кандидатуры на должность Премьер-министра переходит к Верховной Раде.
Если в двухнедельный срок со дня перехода права на выдвижение кандидатуры на должность Премьер-министра к Верховной Раде она не утвердит в должности Премьер-министра, Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Верховную Раду и назначить новые выборы
Премьер-министр в двухнедельный срок после утверждения в должности представляет Парламенту предложения по составу Правительства».
Итак, Правительство формируется по достаточно сложной схеме, характерной для многих стран с парламентскими и близкими к ним смешанными системами правления (Словения, Чехия, Эстония и др.). Первичное право выдвижения кандидата на пост Премьер-министра принадлежит Президенту. Однако описание всего дальнейшего процесса формирования кабинета говорит о намерении авторов проекта утвердить доминирующую роль Парламента в системе отношений трех высших органов государства. Именно Парламент должен одобрить (или нет) представленную Президентом кандидатуру. Если ни одна из двух последовательно представленных Президентом кандидатур не получает поддержки Верховной Рады, право выдвижения кандидатуры Премьер-министра переходит к Парламенту. С поражением при избрании Верховной Радой Премьер-министра может быть связан роспуск Парламента.
Правда, в описанной выше процедуре формирования Правительства есть некая незавершенность. Из последней, 7-ой части ст. 50, которая обязывает Премьер-министра представить Парламенту предложения по составу Правительства, логично вытекает, что Верховная Рада должна голосованием утвердить либо не утвердить данные предложения, что, кстати, корреспондируется со ст. 38 (п. 12) [10]. По-существу, речь идет о предложении Премьера предоставить новому составу кабинета министров вотум доверия. Но проект умалчивает об этом важном завершающем этапе формирования кабинета. Не зафиксированы как сама процедура парламентского голосования о доверии составу Правительству, как и то, какие могут (или должны) быть процедурные последствия в случае не предоставления ему вотума доверия (не утверждения состава кабинета).
Однако, с другой стороны, постановка вопроса о парламентском доверии новому составу Правительства, или о его утверждении Парламентом, является совершенно излишней в данном Конституционном проекте. Уже достаточно того, что Верховная Рада избрала Премьер-министра и тем самым доверила ему формирование кабинета. Если, как в ряде стран, например, в Италии, Литве, Македонии, Словакии, Турции, Чехии, состав (а иногда и программа деятельности) нового кабинета представляются парламенту вместе с предложением выразить доверие правительству, то в этом случае обычно отсутствует процедура предварительного парламенсткого избрания (или утверждения) премьер-министра. Его назначает (естественно, только де-юре) глава государства, который, по предложению премьера, назначает и других членов кабинета. Вотум доверия парламента вновь образованному правительству будет одновременно означать и фактическое избрание (назначение) парламентом главы правительства. Введение (в дополнение к процедуре «утверждения в должности Премьер-министра») еще и процедуры «утверждения состава Правительства» только неоправданно увеличит время формирования коалиционного кабинета и будет чревато дополнительными, порой непредсказуемыми и тяжелыми, осложнениями. Если формирование правительства начинается с избрания парламентом главы кабинета, процедура предоставления вотума доверия составу правительства обычно не требуется (например, Великобритания, Голландия, Дания, Норвегия, ФРГ, Швеция, Эстония и др.). Сформированное премьер-министром правительство действует до тех пор, пока парламент не предъявит ему вотум недоверия. Таким образом, п. 12 ст. 38 и ч. 7 ст. 50 должны быть подвергнуты кардинальным изменениям, о смысле которых ниже мы поговорим подробнее.
Верховная Рада наделяется правом не только формировать политический курс, законодательствовать и производить правительственные назначения, но и осуществлять контроль над деятельностью Правительства и других структур исполнительной власти. В целях осуществления контроля над кабинетом Верховная Рада наделена правом на вотум недоверия Правительству и отдельным министрам (ч. 3 ст. 51), что является классическим выражением политической ответственности исполнительного органа в парламентских системах.
«Статья 51<...>
Депутаты Верховной Рады в количестве не менее 60 человек... вправе поставить перед Верховной Радой вопрос о доверии Правительству или члену Правительства. Вынесение вотума недоверия Премьер-министру, в том числе и в случае выполнения им обязанностей министра, означает вынесение вотума недоверия Правительству <...>».
По недоразумению, вовремя исправленному, эта часть ст. 51 отсутствовала в первоначальном варианте Конституционного проекта, хотя в перечень полномочий Верховной Рады (ст. 24) право на выражение недоверия Правительству так и не вошло. Между тем значение этой новеллы трудно переоценить. Парламентская ответственность правительства, воплощенная в праве представительного собрания на вотум недоверия кабинету министров, делает исполнительную власть на много более гибкой, чем при президентских системах и значительно уменьшает опасность концентрации всей власти в руках одного человека [11], особенно, если кабинет является коалиционным. Процедура вотума недоверия позволяет парламенту довольно легко, простым большинством голосов, сместить премьер-министра, проводящего ошибочную, по мнению депутатов, внутреннюю или внешнюю политику, оказавшегося замешанным в скандале или прибегающего к авторитарным методам руководства. Возможность в будущем неоднократно участвовать в парламентских выборах и (в случаях их победного исхода) вновь возглавлять правительства при нескольких созывах законодательного органа также служит важным фактором, удерживающим премьера от опрометчивых поступков. Поэтому парламентские системы менее подвержены государственным переворотам со стороны исполнительного органа, чем чисто президентские системы.
Анализ процедуры вотума недоверия, изложенной в рассматриваемом проекте, показывает, что она не совсем небезупречна. Некорректным, прежде всего, выглядит положение о том, что «депутаты Верховной Рады... вправе поставить перед Верховной Радой вопрос о доверии (выделено авт.) Правительству или члену Правительства». Смещение кабинета обычно происходит путем голосования парламентского большинства либо за одобрение предложения выразить недоверие премьер-министру, т.е. предложения о недоверии, либо за отклонение предложения выразить доверие премьер-министру, т.е. предложения о доверии. Но почему именно парламентарии должны ставить «вопрос о доверии Правительству»? Предложение о доверии, как правило, вносится самим премьер-министром, нередко связывающим голосование о доверии с принятием важного законопроекта или иного политического решения, которое поддерживается правительством, но отнюдь не парламентским большинством. Напротив, депутатами парламента (точнее - парламентской оппозицией) обычно ставится предложение о недоверии в надежде ниспровергнуть премьер-министра.
Что касается процедурной стороны дела, то ч. 3 ст. 51 регламентирует минимальное количество депутатов, необходимое для получения права инициировать постановку вопроса о недоверии Премьер-министру, которое (60 человек, или менее 1/4 депутатов Верховной Рады) в целом соответствует современной парламентской практике [12]. Кроме того, она связывает вотум недоверия Премьеру с вотумом недоверия всему составу Правительства, а также позволяет воспользоваться этим правом в отношении отдельных членов Правительства. Однако авторы проекта не прописали процедуру внесения предложения о недоверии, порядок проведения дебатов и голосования, а также временную протяженность каждого из этапов этого процесса. Они не зафиксировали и ближайшее правовое последствие вотума недоверия - отставку Правительства, по-видимому, рассматривая это как само собой разумеющееся, хотя в случае отказа Верховной Рады в доверии Правительству в проекте прямо записано, что «Правительство слагает свои полномочия» (ч. 2 ст. 51).
Вызывает также недоумение, что в распоряжении Верховной Рады юридически отсутствуют другие эффективные средства контроля над Правительством и получения официальной информации о правительственной деятельности. Такие, как право депутатов задавать устные и письменные вопросы Премьер-министру и министрам, делать депутатские запросы, а также право на интерпелляцию, предполагающую возможность вотума недоверия в случае неудовлетворительного ответа [13].
К числу приоритетных контрольных полномочий Верховной Рады проектом «Малой Конституции» отнесен контроль над исполнением государственного бюджета. Жесткий парламентский контроль доходов и расходов государства, голосование за бюджет - одно из основных средств ограничения полномочий исполнительного руководства. С этой целью предполагается возродить подотчетный Парламенту орган государственного контроля, который был упразднен в 1996 г. - Контрольную палату Республики Беларусь. Она призвана осуществлять «контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности» (ст. 80). Поэтому сфера полномочий Контрольной палаты распространяется на деятельность Правительства, Национального банка и любых других государственных организаций (ст. 81).
Поскольку Контрольная палата подотчетна Верховной Раде, в проекте Конституционного закона следовало бы указать на независимость членов Контрольной палаты и четко зафиксировать процедуру и возможные основания их досрочного смещения, которые не должны быть связаны с политическими мотивами. Кроме того, в проект необходимо включить положение о том, что члены Контрольной палаты не должны быть депутатами Парламента и не могут занимать никакой другой должности или оплачиваемого положения.
Таким образом, проект «Малой Конституции» отводит Парламенту ключевую роль в институциональном механизме белорусского государства и, несмотря на отмеченные погрешности, которые вполне устранимы, в целом отвечает принципам парламентаризма, разделения властей и другим европейским традициям современной демократической государственности. Рассмотрим теперь, какова роль Президента в этом механизме и выясним, как авторы Конституционного проекта намереваются решить проблему создания стабильного Правительства.
Президент как политический арбитр
Одной из самых главных особенностей проекта Конституционного закона является новое положение Президента Республики Беларусь в системе высшей государственной власти. Глава государства, как в президентской системе, избирается путем прямого всеобщего голосования на фиксированный срок (пять лет), однако при этом он выводится за рамки реального исполнительного руководства в области внутренней политики и наделяется не только церемониальными, но и существенными диспозитивными полномочиями арбитражного характера.
«Статья 19. Президент Республики Беларусь является Главой государства.
Президент представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями.
Президент организует взаимодействие (выделено авт.) органов государственной власти, а также органов государственной власти и местного самоуправления. <...>
Статья 21. Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков». <...>
Реальные исполнительные полномочия в сфере внутренней политики переходят к Правительству, несущему политическую ответственность только перед Парламентом. Это ведет к разделению церемониального («символического») и реального («эффективного») исполнительного руководства, что является основной чертой всех систем правления, в которых принцип парламентаризма является ведущим. В результате снимается целый ряд структурных противоречий, имманентно присущих системам президенциализма «чистого» или смешанного типов - негибкость сроков реальных исполнительных полномочий, разделенное правление, двойная электоральная легитимность и функциональный дуализм президентской власти.
Функциональный дуализм, заключающийся в противоречии между символическими и реальными исполнительными функциями, соединенными в институте президента, является ведущим в системах президентского и президентско-парламентского типа. С одной стороны, президент как глава государства, осуществляющий церемониальное руководство, призван представлять всех граждан страны, символизировать собой национальное единство, политическую стабильность и преемственность. Но, с другой стороны, президент как глава исполнительной власти, осуществляющий реальное руководство, является лишь лидером одной из политических группировок (клана, клиентелы, партии, коалиции или движения), который вынужден вести борьбу с другими группами за главенство своей группы и ее политического курса. Поэтому в таких системах, в отличие от чисто парламентской или парламентско-президентской модели, где есть и глава государства, и относительно независимый от него глава правительства, двойственная логика функционирования президентской власти априори не допускает тонкой дифференциации церемониального и реального исполнительного руководства [14].
Структурно-логическое противоречие между церемониальными и реальными исполнительными функциями главы государства негативно сказывается на стиле руководства, политических решениях, взаимоотношениях президента и оппозиции, и, следовательно, на характере всего политического процесса. Концентрация в одних руках двух столь противоположных политических ролей чревата, как отмечают многие политологи, двояким риском. Во-первых, президент, склонный думать, что имеет самостоятельный мандат доверия народа, может попытаться использовать церемониальную власть для усиления своей реальной политической власти, а, во-вторых, участие в политической борьбе может ослабить его способность выступать в качестве объединяющей фигуры и сдерживающего властного института [15].
В чисто парламентских системах президент представляет собой политически нейтральную фигуру. Хотя он не обладает реальной властью, длительность его полномочий (обычно пять лет) на фоне более короткой жизни сменяющихся правительств дает ему дополнительные моральные преимущества и позволяет быть символом государства. Кроме того, он иногда выступает в качестве резервного института власти, призванного сыграть роль морального авторитета в случае политического кризиса или символически действовать как сдерживающая сила в отношениях между правительством и его политическими оппонентами [16].
Как уже упоминалось, Президент в представленном проекте - Глава государства, но отнюдь не руководитель Правительства, которым является Премьер-министр, не несущий перед Президентом политической ответственности. Такой политико-правовой статус не позволяет Президенту претендовать на формирование и осуществление своего собственного политического курса. Напротив, он призван стоять над различными политическими курсами, чтобы быть представителем всего народа, символизировать собой единство нации и политическую стабильность государства. Однако, в отличие от роли президентов и монархов в чисто парламентских системах, Глава государства наделяется широким кругом реальных властных полномочий, позволяющих ему стать гарантом согласия и третейской стороной в политических конфликтах между публичными властями, а также между властью и обществом. Поэтому логично, что Конституционный проект обязывает Президента «приостанавливать членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, на весь срок полномочий» (ст. 26). Это требование иногда встречается в конституциях государств парламентского и, особенно, смешанного типов правления.
Определяя компетенцию Главы государства, проект «Малой Конституции» приводит детальный перечень из 20 позиций (ст. 24). Можно достаточно четко проследить несколько политических направлений: представительство государства в международных отношениях, вопросы обороны и безопасности, участие в формировании государственных органов, назначение (или смещение) определенных должностных лиц, организация взаимодействия Парламента с Правительством, а также участие в законодательном процессе.
Примечательным, однако, является следующее обстоятельство. Для вступления в силу решений, принятых Президентом по вопросам внешней политики, которые, согласно проекту, одновременно относятся к компетенции Президента и Правительства [17], не требуется их контрасигнация, т.е. скрепление подписью Премьер-министра или уполномоченного им члена Правительства. Институт контрасигнатуры представляет собой юридическое оформление номинального характера полномочий главы государства в сфере исполнительного руководства и является характерной чертой систем правления парламентского и парламентско-президентского типов. Эта процедура, с одной стороны, сообщает решениям президента реальную политическую силу, а с другой, снимает с него политическую ответственность за принятые решения, поскольку она возлагается на премьер-министра либо соответствующего министра, контрасигнующих данные акты президента. Но, как ни странно, в проекте «Малой Конституции» процедура контрасигнации юридически вообще не предусмотрена. Это говорит о присутствии в сфере внешнеполитической деятельности двуглавой исполнительной власти - главного признака премьерско-президентской системы. Что же касается вопросов обороны, то в мирное время Президент может руководить вооруженными силами только через министра обороны (ч. 3 ст.19). Да и по остальным позициям (назначение и отзыв дипломатических представителей, назначение судей нижестоящих судов и освобождение их от должности, введение чрезвычайного положения и др.) Президент может принимать решения только по представлению соответствующего органа власти, что де-факто также предполагает их контрасигнатуру[18].
Смею предположить, что наличие двуглавого реального исполнительного руководства в такой очень важной и противоречивой сфере национальных интересов Беларуси, как внешняя политика, станет институциональным источником возникновения конфликтного напряжения в отношениях между Президентом и Премьер-министром (подобное сейчас происходит в Украине). Поэтому необходимо либо как можно более четко разделить между ними реальные внешнеполитические полномочия, либо передать их в исключительную компетенцию Правительства, оставив за Президентом функции церемониального представительства государства в международных отношениях.
Следует отметить, что в «Малой Конституции» церемониальные и реальные политические полномочия главы государства, не предусматривающие второй подписи (компетентных министров), перемешаны между собой в рамках одной статьи (ст. 24), от чего последние выделены не совсем четко. К их числу помимо вопросов внешней политики относятся «представление Верховной Раде кандидатуры Премьер-министра», «представление кандидатуры на должность Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Высшего Административного суда, Председателя Конституционного Трибунала, Генерального прокурора, Председателя Правления Национального банка», а также право отлагательного вето, право законодательной инициативы, роспуск Верховной Рады и назначение парламентских выборов.
К одной из самых главных функций президента в парламентско-президентской системе относится организация формирования правительства, которая носит отчетливо выраженный арбитражный характер. Как уже было показано, в проекте Конституционного закона процедура формирования кабинета начинается с представления Президента Верховной Раде кандидатуры Премьер-министра для ее избрания депутатами (ч. 1 ст. 50). Однако в проекте ничего не говорится о том, что Президент должен быть связан в своем выборе кандидатуры Премьер-министра с расстановкой сил в парламенте, доверие которого является необходимым условием существования Правительства. Нет даже указания на то, что кандидатура на должность Премьер-министра вносится в Верховную Раду Президентом только после консультаций с лидерами парламентских фракций. Можно, конечно, возразить, что подобные процедурные уточнения чаще всего отсутствуют в конституциях государств даже парламентского типа, не говоря уже о многих смешанных системах, но есть и немало обратных примеров, обычно относящихся к демократиям «третьей волны» (Греция, Испания, Македония, Португалия, Румыния, Словения и др.) [19]. Они были бы нелишними и для такой страны, как Беларусь, которая также не имеет ни традиций, ни даже маломальского опыта парламентского способа формирования Правительства. Очевидно, что столь значимая по своим последствиям процедура выдвижения Президентом кандидатуры Премьер-министра при отсутствии четкой, именно конституционной фиксации оснований этого выбора может привести не только к неоправданному затягиванию процесса формирования кабинета, но и к росту политической напряженности в законодательном собрании и обществе.
Процесс согласования кандидатуры премьер-министра, как и всего состава правительства, не всегда бывает быстрым и легким, особенно в конфликтных обществах, поскольку позиции политических партий относительно принципов формирования правящей коалиции чаще всего вырабатываются после победы на выборах. Однако в данном проекте влияние Президента на этот процесс ограничивается правом выдвижения кандидатуры Премьер-министра и правом роспуска Верховной Рады в случае невозможности формирования кабинета. Другие специфические третейские полномочия, вытекающее из функции организации формирования кабинета, например, участие Президента или его представителя в переговорах лидеров парламентских фракций об определении состава коалиционного Правительства, в проекте юридически не предусмотрены. Отсутствует и правовая основа для назначения (в случае невозможности избрания парламентским большинством Премьер-министра) технического кабинета меньшинства, что могло бы помочь Главе государства преодолеть парламентский кризис без применения процедуры роспуска Верховной Рады и тем самым хотя бы временно стабилизировать политическую ситуацию.
Таким образом, с моей точки зрения, п. 12 ст. 38, ч. 7 ст. 50, как и ряд других статей, должны быть подвергнуты существенной редакции. В этой связи также обращают на себя внимание досадные терминологические нестыковки, которыми изобилует проект «Малой Конституции». Верховная Рада то «избирает... Премьер-министра» (п. 11, ст. 38), то принимает «решение об утверждении Премьер-министра в должности» (ч. 4 ст. 35, ч. 5, 6, 7 ст. 50). Состав Правительства то «утверждается» (п. 12 ст. 38), то «назначается» (ч. 2 ст. 50) Верховной Радой. Обычно представительным собранием утверждается уже произведенное главой государства назначение премьер-министра (или, что по-существу тоже самое, на это назначение дается согласие) либо представительное собрание сначала избирает премьера, после чего он формально назначается главой государства.
В соответствии с распространенной парламентской практикой в Конституционном проекте следует зафиксировать, что Президент должен предложить в качестве кандидата на пост Премьер-министра лидера парламентского большинства, который может быть определен Президентом после его консультаций с руководством партийных фракций. Парламент избирает или не избирает представленного кандидата. В случае избрания депутатами Премьер-министра, Президент производит его назначение де-юре. В случае трехкратного неизбрания Премьер-министра абсолютным большинством голосов депутатов, Президент после консультаций с партийными фракциями либо производит назначение на эту должность лидера одной из фракций (в результате чего он формирует кабинет меньшинства, которое может просуществовать до первого вотума недоверия) либо распускает Верховную Раду и назначает досрочные парламентские выборы.
Вновь избранный и назначенный Премьер-министр должен представить «предложения по составу Правительства» не Парламенту, как записано в ч. 7 ст. 50, а Президенту, который должен иметь конституционное право участвовать в процессе его формировании в качестве политического арбитра. По предложению Премьер-министра не «Парламент утверждает состав Правительства» (п. 12 ст. 38), а именно Президент как Глава государства назначает (и увольняет) де-юре остальных членов Правительства. Он также может освободить от обязанностей Правительство, если оно подало в отставку, если Верховная Рада отклонила просьбу Правительства о выражении доверия или если выразила ему недоверие.
Ряд полномочий Президента касается законодательного процесса и в целом деятельности Парламента. Полномочия Главы государства в законодательном процессе сводятся к праву законодательной инициативы, промульгации законов, праву отлагательного вето и праву обратиться в Конституционный Трибунал с предложением признать закон неконституционным, что вполне типично для парламентско-президентских республик. Наиболее важным политическим полномочием президента в законодательной сфере является предоставление ему права отлагательного вето на законопроекты, принятые Верховной Радой (ст. 24, 39).
«Статья 39 <...>
Законы и постановления Верховной Рады считаются принятыми при условии, если за них проголосовало большинство от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией.
Принятые законы в двухнедельный срок со дня принятия направляются на подпись Президенту Республики Беларусь.
Президент в двухнедельный срок подписывает закон либо возвращает его в Верховную Раду не подписанным со своими замечаниями и предложениями.
Если закон в течение двух недель не возвращается Президентом в Верховную Раду, он считается подписанным.
Если Верховная Рада в течение месяца со дня возвращения неподписанного закона Президентом Республики Беларусь проголосует за его принятие большинством голосов от числа избранных депутатов Верховной Рады, закон считается принятым и Президент обязан его подписать в пятидневный срок».
Итак, Президент может в течение двухнедельного срока вернуть в Верховную Раду законопроект, изложив мотивы возврата. Если Парламент вновь примет данный законопроект большинством голосов депутатов, он становится законом и Президент обязан подписать его в течение пяти дней с момента его вторичного принятия парламентом. Это означает, что данное отлагательное вето является простым, а не усложненным, т.е. его использование не влечет за собой (в случае необходимости преодоления вето) применения такой процедуры повторного голосования, которая предполагает одобрение законопроекта уже не простым, а квалифицированным парламентским большинством (обычно не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов). Как показывает практика, собрать столь значительное количество голосов - дело сложное и не всегда осуществимое. Поэтому право усложненного отлагательного вето является в президентских и президентско-парламентских системах одним из самых главных инструментов влияния главы государства на законодательное собрание.
Если же говорить о странах с парламентско-президентской моделью организации власти, то следует признать, что право усложненного вето нетипично для них (одно из немногих исключений - Македония). Гораздо чаще встречается простое вето президента, предполагающее его преодоление обычным (или абсолютным) большинством голосов депутатов (Болгария, Греция, Чехия, Эстония и др.), однако такая процедура может сделать президентское вето заведомо формальным и нерезультативным. В случае возникновения в парламенте или в обществе остро конфликтной ситуации вокруг принятия какого-нибудь важного законопроекта, президент лишается действенного инструмента арбитража, парламентское большинство - значительного институционального противовеса своей собственной власти, а парламентская оппозиция - надежды сколько-нибудь существенно повлиять на государственный курс [20].
Вместе с тем встречается и другая крайность, когда в случае отказа главы государства подписать законопроект, он передается по инициативе президента или парламента на референдум (Ирландия, Исландия и др.). При положительном результате такого голосования законопроект в этих странах становится законом, несмотря на отказ президента утвердить его в качестве такового. Таким образом, президентское вето преодолевается путем народного голосования. Однако использование института референдума в конфликтных политических системах только сильнее раскалывает общества и создает угрозу принятия некомпетентных решений. Поэтому Конституция Латвии, которая также допускает при определенных условиях передачу приостановленного президентом закона на народное голосование, одновременно позволяет парламенту защитить свой законопроект и не допустить его отмены. Если Сейм повторно одобрит закон, но уже 3/4 голосов всех депутатов, то референдум не проводится, что говорит о фактически усложненном характере отлагательного вето [21]. Некоторым экспертам подобный механизм представляется весьма эффективным, поскольку возможность выхода законопроекта за пределы системы государственных органов для разрешения конфликта между ними иногда может сыграть и определенную профилактическую роль.
В этой связи нельзя не заметить, в Конституционном проекте, в отличие от действующей Конституции, Президент лишен права принимать решения о проведении национального референдума. Согласно ст. 14 (ч. 1), «республиканские референдумы назначаются по решению Верховной Рады, принятому большинством не менее чем в две трети голосов от числа избранных депутатов». В числе субъектов, имеющих право вносить предложение о проведении «республиканского референдума», фигура Президента также отсутствует. В проекте записано, что этим правом обладают «депутаты Верховной Рады в количестве не менее 60 человек, либо не менее чем 300 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысяч граждан от каждой из областей и города Минска» (ч. 2 ст. 14).
На мой взгляд, авторам Конституционного проекта следовало бы, с одной стороны, все же наделить Президента правом не только простого, но и усложненного отлагательного вето, а с другой - ограничить это право перечнем наиболее важных законов, подлежащих возможному блокированию со стороны Главы государства посредством усложненного вето (конституционные, избирательные, утверждающие бюджет и др.). Политическая блокада законодательного процесса, которая нередко встречается в мажоритарно-конфликтных президентских системах [22], в данном случае маловероятна, поскольку системы парламентского и парламентско-президентского типов не знают разделенного правления.
Что же касается референдума, то отсутствие у Президента права вносить предложение, а тем более принимать решение о проведении национального референдума по спорным общественным вопросам делает роль Главы государства как третейской стороны в политических разногласиях только более значимой. Ведь в случае применения им института референдума, когда политический конфликт выносится за пределы системы государственной власти, таким третейским судьей, по определению, стал бы уже не Президент, а народное большинство.
Президент также располагает правом назначения очередных выборов Верховной Рады (ч. 7 ст. 35) и правом роспуска Верховной Рады (п. 4 ст 24, ч. 2 ст. 35), с которым корреспондирует его право назначать в установленный Конституционным проектом срок досрочные выборы Верховной Рады (ч. 8 ст. 35). Диспозитивное право роспуска законодательного органа нередко становится в смешанных системах мощным оружием президентов против строптивых парламентов. Однако проект «Малой Конституции» строго определяет те обстоятельства, при наличии которых Президент может этим правом воспользоваться.
Статья 35. <...>
Полномочия Верховной Рады могут быть прекращены досрочно по решению Президента Республики Беларусь:
при двукратном отказе в утверждении кандидатуры, предлагаемой Президентом на должность Премьер-министра и при последовавшем после этого не утверждении в должности Премьер-министра кандидатуры, предложенной депутатами Верховной Рады;
при выражении двукратного вотума недоверия Правительству в течение года. <...>
Итак, проект связывает президентское право досрочного роспуска Верховной Рады лишь с невозможностью избрания нового Премьер-министра и двукратным в течение года вотумом недоверия Правительству, под которым, надо полагать, авторы понимают также и отказ депутатов в выражении доверия кабинету [23]. К этим обстоятельствам мы вернемся ниже, когда будем рассматривать значение угрозы досрочного роспуска Верховной Рады в деле поддержания стабильности Правительства, а пока стоит отметить, что авторы явно недооценивают дисциплинирующего воздействия на поведение депутатов возможного роспуска Парламента по другим основаниям, которые также можно было бы зафиксировать в проекте «Малой Конституции».
На мой взгляд, в целях обеспечения эффективного функционирования законодательной и исполнительной ветвей власти Президент должен получить диспозитивное право на роспуск Верховной Рады при следующих дополнительных обстоятельствах:
(1) если в установленный Конституцией срок Верховная Рада не достигнет согласия о составе Правительства, и он не будет представлен Президенту;
(2) если в установленный срок Верховная Рада не примет закон о государственном бюджете;
(3) если в установленный срок Верховная Рада не примет решение по правительственному законопроекту, с обсуждением которого Правительство связывает вопрос о доверии;
(4) если сессия Верховной Рады была прервана на больший срок, чем это разрешено Конституцией;
(5) если Верховная Рада оказалась не способной принимать законодательные решения более установленного срока.
Каковы же позиции Верховной Рады в отношениях с Президентом? Проект Конституционного закон наделяет Парламент правом досрочно освободить Президента от должности «при стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять свои обязанности» (ч. 1 ст 28). Кроме того, Парламент обладает правом сместить Президента с должности в порядке процедуры импичмента, четко формулируя его основания: «нарушение Конституции Республики Беларусь» (ч. 2 ст. 28, п. 26 ст. 38) и «совершение государственной измены или иного тяжкого преступления» (ч. 4 ст. 28, п. 27 ст. 38). По сравнению с другими конституционными положениями, процедура импичмента представляется наиболее разработанной в данном проекте.
Таким образом, согласно проекту «Малой Конституции» Президент играет в системе высшей власти более весомую роль, чем лицо, исполняющее церемониальные функции в чисто парламентской системе. Он призван организовывать взаимодействие публичных властей и следить за их надлежащим функционированием. С этой целью Президент осуществляет функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом. Но, с другой стороны, Глава государства несет наравне с Правительством ответственность за осуществление внешней политики, что чревато возникновением конфликтной напряженности в отношениях между ними, а его арбитражное руководство недостаточно четко выражено. Президент не имеет конституционно закрепленных арбитражных полномочий по участию в формировании состава Правительства, не обладает правом усложненного отлагательного вето и более широкими диспозитивными полномочиями по роспуску Парламента.
Будет ли Правительство стабильным?
Любая реформа системы государственного правления тогда чего-нибудь стоит, если она ведет к повышению уровня институционализации, легитимности и эффективности исполнительной ветви власти [24]. Институциональность, легитимность и эффективность являются основными факторами (переменными), от которых зависит та или иная степень стабильности государственной власти. Различное сочетание этих факторов определяет также определенную степень и характер управляемости общества, или политического господства.
Согласно проекту Конституционного закона высшим органом исполнительной власти является Правительство, или Совет Министров Республики Беларусь. Такое название исполнительного органа впервые появляется в главе 5. В этой связи стоит заметить, что использование в юридическом документе одинаковых по смыслу, но разноязычных слов «Рада» и «Совет» выглядит, с моей точки зрения, не вполне корректно. Не лучше было бы предложить другое второе название Правительства - Кабинет Министров Республики Беларусь?
Правительство должно состоять «из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления» (ст. 50). Общее число членов Правительства не оговаривается, зато содержится четкое указание на то, что «члены Правительства не могут занимать другие должности...» (ст. 53, ч. 3). Данная норма исключает возможность совмещения поста министра с депутатским мандатом, хотя политическая практика большинства государств парламентского типа устройства сложилась таким образом, что министры подбираются из членов парламента, причем, находясь в составе правительства, министры, как правило, не слагают депутатских полномочий [25].
Работой Совета Министров руководит Премьер-министр, избираемый Верховной Радой. В отличие от своего нынешнего статуса, он является не административным (техническим) премьером, воплощающим политический курс Главы государства, а самостоятельным политическим актором, который несет ответственность только перед Парламентом и занимает фактически первое место в государственной иерархии.
«Статья 52. Премьер-министр:
1) представляет Правительство;
2) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;
3) подписывает постановления Правительства;
4) информирует Парламент об основных направлениях деятельности Правительства и обо всех его важнейших решениях;
5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.
Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения».
Сила политической власти премьер-министра определяется тем, насколько он контролирует назначение и деятельность членов правительства, что во многом зависит от типа парламентского режима. Мажоритарные однопартийные кабинеты (Вестминстерская модель) отличаются бесспорным лидерством премьера, которым, как правило, становится лидер партии парламентского большинства. Он подбирает остальных министров по собственному усмотрению и, если считает нужным, единолично прекращает их полномочия. При этом хорошее знание общей политики парламента и личная лояльность главе кабинета больше способствуют продвижению чиновника к министерскому креслу, чем знание специфики ведомства или административный опыт. Премьер-министр руководит политикой кабинета и оказывает решающее влияние на деятельность правительственных ведомств. Степень автономии отдельных министров минимальна. Глава кабинета может инициировать новый политический курс и добиваться его воплощения в жизнь. Механизм голосования на заседаниях кабинета не практикуется. Все решения от имени правительства премьер принимает фактически единолично [26].
В странах с коалиционными парламентскими системами (континентально-европейская модель) премьер-министр обычно не так силен по отношению к другим членам правительства, как при однопартийных кабинетах большинства. Он в меньшей степени влияет на формирование коалиционного кабинета, поскольку его партийный и нередко персональный состав определяется результатами переговоров между партнерами по коалиции. Однако высокий уровень компетентности кандидата на министерский пост принимается во внимание больше, чем лояльность главе правительства. В таких условиях значительно возрастает автономия отдельных министров. Премьер, как правило, осуществляет лишь общий надзор за деятельностью министерств и обычно не вмешивается в их работу. Большинство политических решений кабинет принимает путем мажоритарного голосования.
С переходом Беларуси к парламентскому способу формирования Правительства его состав, как уже говорилось, будет наверняка коалиционным, поскольку ни одна из политических партий не добьется преобладающего большинства в Парламенте. Учитывая высокую вероятность такого варианта развития политического режима и обострение в этой связи проблемы устойчивости многопартийного Правительства, необходимо, на мой взгляд, усилить полномочия Премьер-министра в сфере формирования персонального состава Совета Министров и контроля над его деятельностью и ограничить, соответственно, влияние на данные процессы Верховной Рады и ее партийных фракций.
Парламент, напомним, обладает как правом утверждения состава Правительства (ст.38, п.12), так и правом смещения отдельных министров посредством вотума недоверия (ст. 51, ч. 3). Не считая уже того, что избранный парламентским путем Премьер-министр не уполномочен назначать членов Правительства, с которыми ему придется работать, проект «Малой Конституции» лишает его даже права уволить того или иного члена Правительства. В результате получится, что Премьер будет просто не властен над своей собственной (!) командой и, в вопросах кадровой политики, окажется заложником межпартийных разногласий и длительных согласований в правящей коалиции.
Таким образом, в ст. 52 Конституционного проекта следовало бы четко зафиксировать следующие положения:
- Премьер-министр в рамках согласованных партийных квот свободен в персональном подборе и выдвижении кандидатур на министерские посты;
- по предложению Премьер-министра министры назначаются Президентом;
- каждый министр ответственен перед Премьер-министром;
- по предложению Премьер-министра Президент производит увольнения министров.
На мой взгляд, именно такой политико-правовой статус главы Правительства, который, кстати, типичен для современных, рационализированных парламентских систем, позволит ему обрести действительную политическую силу и оказывать эффективное стабилизирующее воздействие на исполнительную власть. В то же время за Верховной Радой останутся: право контроля над регулированием партийного состава Правительства и право на вотум недоверия отдельным министрам, от чего они будут нести двойную ответственность - перед Премьер-министром и перед Парламентом.
Правительство обладает по некоторым позициям более широким кругом полномочий, чем нынешний Совет Министров Республики Беларусь. Они закреплены в ст. 53 и состоят из 12 пунктов, в числе которых:
- руководство системой подчиненных Правительству органов государственного управления; реализация основных направлений внутренней и внешней политики;
- разработка и представление Верховной Раде проект государственного бюджета и отчет о его исполнении;
- обеспечение проведения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда;
- принятие мер по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
- общее руководство в области отношений с другими государствами и международными организациями;
- заключение международных договоров и соглашений, отнесенных к компетенции Правительства;
- осуществление надзора за местным самоуправлением в пределах и формах, определенных Конституцией и законами Республики Беларусь.
Однако обращает на себя внимание положение, согласно которому в компетенцию Совета Министров входит, в отличие от действующей Конституции, только «реализация (выделено авт.) основных направлений внутренней и внешней политики» (ст. 53, п. 2). Следовательно, определение основных направлений государственной политики относится к сфере компетенции Парламента, а не Правительства, что и зафиксировано в проекте (ст. 38, п. 18).
Разумеется, формирование государственного политического курса является, прежде всего, функцией законодательного собрания. Однако на практике правительства в системах с парламентским способом их формирования оказывают очень существенное, а иногда, определяющее влияние на выработку общеполитического курса. Это объясняется тем, что в таких системах правления обе ветви власти контролируются одной и той же партией (или коалицией партий). Кабинет, состоящий из руководства партии (коалиции) парламентского большинства, посредством партийной дисциплины направляет деятельность этого большинства и тем самым приобретает контроль над парламентом в целом. Поэтому политический курс разрабатывается и выдвигается именно правительством. Рядовые парламентарии правящей фракции, связанные партийной дисциплиной, в основном голосуют в поддержку тех законопроектов, бюджетов и иных политических решений, которые предлагаются их лидерами в кабинете. В результате парламент нередко обладает меньшим влиянием на выработку государственного политического курса, нежели правительство, и оказывается в определенной зависимости от него. Но степень такой зависимости парламента от правительства опять-таки определяется типом парламентского режима.
В режимах однопартийного большинства законодательный орган почти не оказывает независимого влияния на определение государственного курса и в обычной ситуации находится в очень сильной зависимости от правительства. Правящая партия контролирует законодательную и исполнительную власть посредством дисциплинированного партийного голосования парламентского большинства. Рядовые депутаты иногда выступают с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако решающее влияние на результаты голосования оказывают члены кабинета и, прежде всего, лидер правящей партии, который одновременно является премьер-министром. Депутаты, представляющие партию большинства, обычно голосуют в соответствии с установками главы кабинета, ибо только солидарное голосование может обеспечить их партии сохранение контроля над правительством. Отклонение от партийной линии грозит внутрипартийным кризисом и как следствие - возможным поражением на новых выборах.
В коалиционных парламентских системах, к каким будет относиться и Беларусь в случае принятия данного Конституционного проекта, солидарное голосование многопартийного большинства является гораздо менее частым явлением, нежели при мажоритарно-однопартийных режимах. Депутаты той или иной партийной фракции, входящей в правящую коалицию, нередко голосуют вразрез с установками главы правительства. Это ведет к ослаблению его контроля над законодательной и исполнительной властью, но, с другой стороны, открывает широкие возможности для парламентских инициатив в области законодательной политики и повышает роль парламента в формировании и смещении кабинетов.
Таким образом, для коалиционных парламентских режимов характерно снижение роли правительства в определении государственного курса при одновременном усилении независимого влияния на этот процесс законодательного органа. Данное обстоятельство, а также высокая вероятность того, что члены Правительства не будут одновременно депутатами Верховной Рады, особенно требуют конституционного закрепления права высшего исполнительного органа на непосредственное участие в определении основных направлений внутренней и внешней политики, которые должны разрабатываться Верховной Радой совместно с Советом Министров. Эта необходимость косвенно признается и авторами проекта, предусмотревшими такие традиционные легислативные полномочия исполнительного органа, как право Правительства на законодательную инициативу, представление Верховной Раде проекта закона о государственном бюджете, а также возможность представления Верховной Раде Программы деятельности Правительства. Но, как показывает сравнительный анализ легислативных полномочий исполнительной власти в парламентских и смешанных системах, во многих конституциях таких государств более или менее четко фиксируется право членов правительства на непосредственное участие в законодательной деятельности самих парламентариев и выработке ими государственного курса [27].
Осуществляя свою компетенцию, «Правительство... на основании Конституции и законов издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь» (ст. 53, ч. 2). Однако проект умалчивает о том, каким должен быть механизм принятия правительственных решений. Поскольку состав Правительства будет многопартийным, основные решения придется принимать коллегиально, посредством мажоритарного голосования. При такой модели голосования для принятия постановления Правительства обычно необходимо согласие более половины от общего числа его членов. Кроме того, было бы нелишним конституционно зафиксировать положение о том, что в процессе принятия и осуществления своих решений Правительство должно сотрудничать с заинтересованными общественными (неправительственными и некоммерческими) организациями.
Авторы проекта «Малой Конституции» оставили без внимания и вопрос о роли Правительства в период военного или чрезвычайного положения. На мой взгляд, для таких случаев необходимо наделить Совет Министров правом издавать постановления, имеющие силу закона. Такие постановления, которые можно назвать декретами, должны быть подписаны Президентом и представлены на утверждение Верховной Рады в течение определенного времени (например, одной недели) с момента их издания или с момента созыва сессии Верховной Рады.
Как уже неоднократно отмечалось, Правительство, согласно проекту, несет политическую ответственность только перед Верховной Радой. Правительство в своей деятельности подотчетно Парламенту, может быть смещено им посредством вотума недоверия, а также слагает свои полномочия перед вновь избранной Верховной Радой. Причем в проекте содержатся нормы не только о коллективной политической ответственности Правительства, но и об индивидуальной ответственности министров перед Парламентом. Все это обеспечивает гибкость исполнительной власти, но одновременно создает для нее потенциальную угрозу нестабильности своего положения.
Обычно нестабильность правительства объясняется не столько применением парламентом своих контрольных полномочий, сколько разногласиями внутри правящей партии или коалиции. Тем не менее, институциональная инженерия может внести определенный вклад в укрепление исполнительной власти. Какие же институциональные инструменты противодействия Правительства Парламенту предлагают авторы проекта Конституционного закона? Их всего два: глава кабинета вправе «поставить перед Верховной Радой вопрос о доверии Правительству по представленной Программе или по конкретному поводу» (ст. 51, ч. 2) и, во-вторых, «при выражении двукратного вотума недоверия Правительству в течение года Президент может распустить Верховную Раду и назначить новые выборы» (ст. 51, ч. 4). Но вопрос, конечно, не в количестве таких инструментов, а в том, насколько они действительно будут эффективны для обеспечения стабильности исполнительной власти в условиях мультипартийного Парламента?
Внесение на парламентское голосование предложения о доверии своему политическому курсу обычно используется премьер-министром в качестве инструмента давления на фрондирующих депутатов правящей фракции (коалиции). Эта процедура чаще всего применяется тогда, когда отсутствие сплоченности внутри большинства в законодательном собрании затрудняет принятие важного закона или иного политического решения. В этом случае, как уже упоминалось, предложение о доверии выдвигается в одной связке с законопроектом, который поддерживается кабинетом, но не одобряется парламентским большинством. В результате парламентарии оказываются в ситуации выбора между одобрением этого законопроекта и падением кабинета. Отклонение правительственного законопроекта будет рассматриваться как отказ правящего большинства в доверии своему собственному правительству и повлечет за собой его неминуемую отставку. Хотя такая отставка кабинета чревата для депутатов роспуском парламента, нет никаких гарантий, что предложение о доверии все же будет одобрено членами парламента. Поэтому его инициирование премьером некоторые политологи сравнивают с игрой в русскую рулетку.
Но насколько результативно голосование о доверии в качестве способа давления правительства на законодательный орган? В зависимости от типа парламентского режима и избирательной системы угроза отставки кабинета может влиять на практическое поведение депутатов диаметрально противоположным образом. О роли избирательной системы мы поговорим ниже, а здесь отметим, что в условиях режима однопартийного большинства отказ в доверии кабинету позволяет премьер-министру от имени главы государства распустить парламент и объявить досрочные выборы, благоприятный результат которых для правящей партии и большинства членов ее фракции отнюдь не гарантирован. И это обстоятельство заставляет многих из них голосовать в поддержку своего лидера. Поэтому «мятежи» внутри правящей фракции обычно не поддерживаются остальными ее членами. Оппозиция, несмотря на свободу критики и голосования против политики правящего кабинета, также весьма редко может ему противостоять, поскольку составляет меньшинство в парламенте. Таким образом, говоря словами Сеймура М.Липсета, «условием силы кабинета министров является необходимость проведения новых выборов при поражении кабинета в ходе парламентского голосования» [28].
Однако выведенная Липсетом формула характерна, скорее, для мажоритарно-однопартийных кабинетов, нежели для коалиционных парламентских систем. Дело в том, что в условиях реальной многопартийности представительного собрания изменения в составе правящей коалиции и даже поражение правительства в результате вотума недоверия необязательно ведут к досрочным парламентским выборам. Если парламентскую фракцию по каким-либо причинам не устраивает политика партнеров по коалиции, то она всегда может покинуть кабинет, чем наверняка спровоцирует правительственный кризис и угрозу роспуска парламента. Но если подобные фракции блокируются с оппозиционными фракциями, чтобы сместить правительство и заменить его кабинетом со своими людьми, то основание для немедленных досрочных выборов может на какое-то время отпасть либо вообще больше не появиться [29].
В режимах коалиционного большинства ближайшим отрицательным последствием отказа в доверии или выражения недоверия правительству нередко становится не роспуск парламента, а мучительный процесс формирования нового кабинета (переговоры, дебаты, голосования, снова переговоры и т.д.), который иногда может длиться месяцами и закончиться при этом нулевым результатом, а, следовательно, новыми парламентскими выборами. В итоге, стране довольно длительное время приходится жить без дееспособной исполнительной власти. На мой взгляд, возможность неоднократного осуществления именно такого, крайне нежелательного политического сценария институционально заложена в проекте «Малой Конституции», ч. 2 ст. 51 которого гласит:
«Если Верховная Рада в доверии отказывает, Правительство слагает свои полномочия. В этом случае внесение предложений о кандидатуре на должность Премьер-министра и назначение Правительства производятся в порядке, предусмотренном частями четвертой, пятой и шестой статьи 50 настоящего Конституционного закона».
Таким образом, в случае отказа Верховной Рады в доверии Правительству или, надо полагать, выражения ему недоверия авторы проекта предлагают повторно запустить весь сложнейший и очень затратный по времени механизм формирования кабинета, прописанный в ст. 50. Напомню, что он допускает возможность избрания Премьер-министра с третьей попытки с последующим утверждением Парламентом состава Правительства и рассчитан на срок почти до трех месяцев (11 недель) [30]. С учетом уже ранее высказанных мною критических замечаний подобный механизм более или менее пригоден для формирования Правительства вновь избранным Парламентом. Но когда мы имеем дело с проблемой быстрого создания - на базе действующего Парламента - нового кабинета взамен кабинета, подавшего в отставку вследствие отказа в доверии или вотума недоверия, то столь сложную, длительную и чреватую неприятными сюрпризами процедуру трудно назвать рациональной и эффективной.
Вместо того чтобы вслед за вотумом недоверия вновь вводить громоздкую процедуру избрания Премьер-министра в соответствии со ст. 50 проекта «Малой Конституции», его разработчики должны были бы прописать в ст. 51 механизм так называемого конструктивного вотума недоверия, который, в отличие от традиционного деструктивного вотума недоверия, является элементом обеспечения стабильности правительства. Особенность данной процедуры состоит в том, что резолюция о выражении недоверия премьер-министру должна приниматься с одновременным избранием нового премьер-министра, за которым автоматически следует смещение прежнего кабинета. Деструктивный (негативный) вотум недоверия, напротив, влечет за собой безусловный роспуск парламента. Таким образом, смысл и значение института конструктивного вотума недоверия в том, чтобы конституционно повысить политическую устойчивость правительства, предохранив его от смещения теми оппозиционными фракциями, которых объединяет лишь общее желание свалить премьера, но не альтернативная политическая программа [31]. В случае же отклонения предложения премьер-министра о доверии парламент должен в течение четко зафиксированного срока (обычно не превышающего трех-четырех недель) избрать нового премьер-министра или глава государства будет вынужден распустить парламент и назначить новые выборы.
Противники института конструктивного вотума недоверия считают его упрощенной системой стабильности правительства. Они обращают внимание на то, что этот вотум плохо работает при относительно равном соотношении правящих и оппозиционных сил в парламенте. В такой ситуации резолюция о конструктивном недоверии принимается (или отвергается) с незначительным перевесом голосов. Это делает положение кабинета крайне непрочным, что нередко вынуждает главу правительства инициировать роспуск парламента и назначение новых выборов.
Наилучшие примеры такого развития ситуации в результате конструктивного вотума недоверия дает ФРГ, где с 1949 г. было два случая применения этой процедуры (1972, 1982) [32]. В подобных ситуациях, по мнению критиков, деструктивный вотум недоверия, наиболее часто используемый в парламентских системах и в близких к ним системах смешанных типов, был бы целесообразнее, поскольку это более «мягкая» и гибкая процедура. Если в результате негативного голосования правительство уходит в отставку, то у политических партий в парламенте всегда есть достаточный простор во времени и выборе кандидатур для формирования нового правительства.
Идеальных процедур, разумеется, не бывает, и конструктивный вотум недоверия тут не исключение. Однако нельзя не признать, что успешное применение этого вотума недоверия всегда требует максимальной консолидации оппозиционных сил вокруг конкретной кандидатуры, противопоставляемой главе правительства, и такая задача намного сложнее, чем создание негативной коалиции для деструктивного вотума недоверия. Уже одно это обстоятельство значительно повышает уровень стабильности действующего кабинета, который было бы значительно легче и быстрее низложить посредством негативного голосования. Процесс подготовки конструктивного вотума недоверия требует много времени, усилий и тоже создает определенное пространство для политического маневра, но в результате оппозиция может придти к голосованию за позитивное недоверие уже с фактически готовым коалиционным кабинетом, тогда как в результате негативного недоверия такой кабинет еще только предстоит создать.
Что же касается немецких примеров, то в обоих случаях досрочные парламентские выборы были инициированы Канцлерами по причинам не чисто политического, а скорее, политико-этического характера. (В этом отношении особенно показателен случай с Г.Колем, серьезно воспринявшим начавшиеся в обществе дебаты, должна ли маленькая партия - СвДП - владеть такой властью, которая дает ей возможность сменить канцлера и не является ли смена состава пришедшей к власти коалиции предательством избирателей?). На обоих выборах (1972, 1983) правящие коалиции сумели одержать убедительные победы и тем значительно укрепили свое положение в Бундестаге.
Стабильность правительств зависит, в конечном счете, не столько от юридических конструкций, сколько от политической культуры элиты, характера партийной системы, степени ответственности и дисциплинированности политических партий. Хорошо известно, что в коалиционных парламентских режимах с конфликтной и фрагментированной партийной системой кабинеты могут часто сменять друг друга, как в чехарде, становясь тем самым заложниками фракционной борьбы в парламенте. Тем не менее, одним из наиболее эффективных институциональных способов поддержания стабильности правительства в случае частых вотумов недоверия кабинету считается угроза применения главой государства процедуры досрочного роспуска представительного органа. Дееспособность системы правления, отмечает, например, Джованни Сартори, нельзя ставить в зависимость от готовности парламентских акторов создать дееспособное правительство. Если этого не происходит, то парламент должен быть наказан лишением власти [33].
Проект «Малой Конституции» тоже позволяет Президенту наказать Верховную Раду лишением власти, если в течение одного года депутаты дважды вынесли вотум недоверия Правительству. Но с введением в Конституционный проект процедуры конструктивного вотума недоверия данное основание для роспуска Парламента теряет свой смысл. Конструктивный вотум недоверия есть выражение неотъемлемого права законодателей на смену кабинета, которое не может быть ограничено угрозой роспуска Парламента, поскольку этот вотум уже и без того ограничен требованием позитивного голосования. Кроме того, процедурные особенности конструктивного вотума недоверия делают маловероятным его повторение в течение одного года. Поэтому в тех конституциях, в которых предусмотрена возможность применения данной процедуры, роспуск парламента обычно не увязывается с частотой вотумов недоверия. Вместе с тем в ч. 4 ст. 51 должно быть зафиксировано право Президента на роспуск Верховной Рады и назначение новых выборов при возникновении одного их трех следующих условий:
- отказ в доверии Премьер-министру без избрания в течение строго определенного времени нового Премьер-министра (императивное право);
- двукратный отказ в доверии Премьер-министру в течение одного года (диспозитивное право);
- деструктивный вотум недоверия Премьер-министру (императивное право).
Для того чтобы адекватно оценить возможную эффективность таких мер, необходимо отчетливо понимать, что в коалиционных парламентских режимах даже реальная угроза досрочного роспуска законодательного органа и проведения новых выборов сама по себе еще не может служить эффективным институциональным инструментом поддержания стабильности кабинета. Как уже отмечалось, ответная реакция депутатов во многом зависит не только от типа парламентского режима, но и от типа избирательной системы, по которой они должны будут избираться в новый парламент. Угроза досрочных парламентских выборов представляется наиболее эффективной в случае применения чисто мажоритарной системы голосования (особенно в сочетании с режимом однопартийного большинства), которая в силу своих процедурных особенностей не может гарантировать подавляющему большинству депутатов, что они успешно выступят на новых выборах и не потеряют свои места.
Однако в условиях списочной пропорциональной системы, которая обычно ведет к образованию коалиционных парламентских режимов, угроза роспуска парламента может напугать далеко не многих парламентариев, во всяком случае - только не верхушку более или менее сильной партии, способной преодолеть заградительный барьер [34]. В результате новых выборов большинство представителей партийной элиты, скорее всего, вновь окажутся депутатами. Эта вероятность становится еще более высокой, если для голосования будут использоваться не «свободные», а «связанные» партийные списки [35]. Они, в отличие от «свободных» списков, сводят на нет индивидуальную конкуренцию между кандидатами за голоса избирателей, и тем самым гарантируют высшей партийной элите, которая всегда занимает верхние места в списках, безусловное прохождение в парламент.
Следовательно, чисто пропорциональная система, несмотря на ряд своих очевидных преимуществ (более справедливое, пропорциональное партийное представительство в парламенте, содействие формированию многопартийной системы, рынка политических партий и их программ, развитию политической культуры избирателей), существенно снижает значение угрозы роспуска законодательного собрания в поддержании устойчивости исполнительного органа. К тому же, пропорциональная система позволяет руководству партии манипулировать персональным составом партийного списка, не стимулирует создание предвыборных партийных коалиций и ведет, несмотря на заградительный порог, к проникновению в парламент мелких, нередко ультрарадикальных партий, что увеличивает политическую фрагментацию и затрудняет создание стабильного коалиционного правительства.
В этом смысле предпочтительнее выглядит мажоритарная система голосования, которая, как упоминалось выше, делает угрозу роспуска парламента более чувствительной для большинства депутатов. Кроме того, она позволяет сравнительно легко сформировать кабинет и сделать его стабильным, поскольку побуждает партии к коалициям или слиянию еще до начала выборов и отсеивает мелкие партии, неспособные обеспечить своим кандидатам большинство в избирательных округах. Однако и мажоритарная система имеет существенные недостатки (искаженное представительство электората, политическая поляризация общества, опасность неравномерного нарезания округов и ослабления легитимности правительства), из-за чего вряд ли целесообразно использовать ее в «чистом» виде, особенно в остроконфликтных обществах.
Таким образом, разработчики Конституционного проекта сделали достаточно обоснованный выбор, предложив смешанную избирательную систему, которая с теми или иными особенностями применяется сегодня в целом ряде демократических стран (Венгрия, Германия, Италия, Литва, Новая Зеландия, Южная Корея, Япония и др.). Ее апологеты уверены, что смешанная система голосования, сочетающая в различном соотношении элементы пропорциональной и мажоритарной систем, позволяет использовать достоинства каждой из них и одновременно нейтрализовать их недостатки. Однако непредвзятый наблюдатель может резонно возразить: «А почему не наоборот?». На самом деле максимальный положительный эффект от электорального микса достигается тогда, когда применяется так называемая «смешанная связанная» избирательная система, наиболее яркими примерами которой являются Германия и Новая Зеландия [36].
В начале 1990-х гг. политики и ученые посткоммунистического мира часто ссылались на немецкую избирательную систему в качестве одного из аргументов, оправдывающих введение смешанных систем в их странах [37]. В действительности же, смешанные системы голосования почти во всех этих государствах не являются даже частично «связанными». В какой-то степени «связанность» присуща лишь Албании и Венгрии. Например, в Венгрии при ее чрезвычайно сложной избирательной системе подавляющее большинство мандатов распределяется по двум разным формулам, никак не связанным друг с другом.
Беларусь, скорее всего, пойдет по пути, проторенному ее восточноевропейскими соседями, в результате чего будет введена «смешанная несвязанная» избирательная система. Но в этом случае будущему законодателю тем более следует предусмотреть переход (возможно, постепенный) к «свободным» спискам для голосования, которые чаще всего применяются в демократиях с пропорциональной или смешанной системой представительства (Австрия, Италия, Швейцария, Швеция и др.). Они дают возможность избирателям, как при мажоритарной системе, напрямую влиять на формирование персонального состава парламента, и тем самым значительно повышают персональную ответственность депутатов.
Итак, резюмируем. В проекте «Малой Конституции утверждается идея сильной и гибкой исполнительной власти, политически ответственной перед законодательным собранием. Формирование и смещение Правительства зависит, в конечном счете, от партийного состава Верховной Рады. Однако, что касается назначения и увольнения членов Правительства, то здесь существует колоссальный дисбаланс полномочий в пользу многопартийного Парламента. Это определенно ослабит контроль Премьер-министра над коалиционным кабинетом и сделает положение Правительства не вполне стабильным. Правительство де-юре не уполномочено участвовать в определении государственного политического курса, что также приведет к ослаблению власти Премьер-министра и усилению односторонней зависимости кабинета от Верховной Рады. Процедура формирования нового кабинета в случае отказа в доверии или вотума недоверия не обеспечивает быстрого создания дееспособного Правительства и создает угрозу как минимум ежегодного политического кризиса. Авторы проекта не использовали такой важный институциональный инструмент обеспечения устойчивости положения исполнительного органа, как конструктивный вотум недоверия. Наличие мажоритарной составляющей в системе парламентских выборов, возможно, несколько смягчит остроту этой проблемы, но будет ли коалиционное Правительство хотя бы относительно стабильным, остается неясным.
Заключительные выводы и предложения
Анализ проекта Конституционного закона показывает, что в основу организации высших органов государственной власти положен принцип разделения властей. Хотя, как и в большинстве современных европейских конституций, этот принцип нигде прямо не упоминается, авторы проекта исходят из него при определении компетенции государственных органов и конкретных механизмов их взаимодействия.
Трехзвенная структура разделения властей отчетливо угадывается в тех положениях Конституционного проекта, где провозглашается, что Парламент - единственный законодательный орган (ст. 31), Правительство - высший орган исполнительной власти (ст. 49), а Конституционный Трибунал осуществляет контроль над конституционностью нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти (ст. 70). При этом для Беларуси предложена смешанная парламентско-президентская модель организации государственной власти с ее некоторым смещением в сторону премьерско-президентской системы правления.
В проекте «Малой Конституции» присутствуют следующие элементы парламентской системы. Во-первых, сосуществование двух ветвей исполнительной власти - относительно неизменной «символической» власти Президента и изменяющейся реальной («эффективной») власти Правительства. Во-вторых, парламентский способ формирования Правительства. В-третьих, политическая ответственность Правительства перед Парламентом. В-четвертых, императивное право Главы государства распустить Парламент. В-пятых, взаимозависимость законодательной и исполнительной ветвей власти («мягкое» разделение властей). Однако конституционная модель организации государственной власти не является чисто парламентской, поскольку по значительному ряду позиций она не предусматривает контрасигнации решений Главы государства, тогда как данное требование является существенным элементом парламентской системы.
От президентской системы взято три важных элемента. Во-первых, раздельные прямые выборы Президента и Парламента. Во-вторых, довольно обширные права Президента на принятие дискреционных (диспозитивных) политических решений и, в первую очередь, президентское право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом большинством голосов депутатов. В-третьих, уголовная ответственность Президента за нарушение Конституции и возможность применения процедуры импичмента. Однако эта модель не содержит таких классических признаков президентской системы, как моноцефальная исполнительная власть, олицетворенная в сильном Президенте, президентский способ формирования Правительства, ответственность кабинета перед Главой государства, взаимная независимость законодательной и исполнительной ветвей власти («жесткое» разделение властей). Поэтому организация государственной власти не имеет признаков президентской системы в чистом виде.
Предложенная модель государственного правления может показаться весьма похожей на смешанную премьерско-президентскую систему, от которой использованы также три элемента. Во-первых, «эффективное» двуглавое исполнительное руководство, ограниченное, однако, сферой внешней политики. Во-вторых, роль президента не только как носителя «символической» власти, но и как политического арбитра, отвечающего за организацию взаимодействия органов государственной власти. В-третьих, дискреционное право Президента на роспуск Парламента. Однако при этом отсутствуют другие черты президентской власти, характерные для смешанной системы премьерско-президентского типа. Это, прежде всего, право Президента председательствовать на заседаниях Правительства, возможность Президента, особенно в ситуации неразделенного правления (которая в нашем случае не может возникнуть по определению), непосредственно влиять на формирование состава Правительства, руководить его работой и по своему усмотрению отправлять в отставку Премьер-министра и других членов Правительства. Итак, двуглавая исполнительная власть - основной признак премьерско-президентской системы - сводится в Конституционном проекте лишь к совместному осуществлению Президентом и Премьер-министром внешнеполитических полномочий.
Что касается остальных признаков, то перед нами довольно типичная парламентско-президентская республика - наподобие той, которая существует в Болгарии, Ирландии или Монголии. В такой системе правления арбитражная власть президента как представителя всей нации получает наиболее полное и непротиворечивое воплощение. Президент, в отличие от его положения в других смешанных системах или в условиях «чистого» президенциализма, здесь не обременен политической или политико-правовой необходимостью формировать и отстаивать определенный государственный политический курс. Но, в отличие от систем «чистого» парламентаризма, президент уполномочен обеспечивать взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти. И именно это позволяет главе государства не только символически (как в чисто парламентской системе), но и эффективно стоять над всеми партийными курсами, быть третейским судьей в политических спорах и тем самым выступать гарантом устойчивого функционирования всей государственной власти. Таким образом, проект «Малой Конституции» фактически утверждает в системе разделения властей четвертую - президентскую - власть, чисто арбитражную и охранительную по самой своей сути, что является главной отличительной чертой систем парламентского президенциализма [38].
Вместе с тем проект Конституционного закона нуждается, как уже было показано, в существенной доработке. Напомню, что он задуман авторами в виде «закона прямого действия» (ст. 99), действующего в переходный период, когда многие другие необходимые законы еще не будут приняты. Но такая концепция конституционного строительства предполагает довольно подробную детализацию наиболее принципиальных конституционных положений, особенно тех из них, которые относятся к системе правления. Между тем с юридически-технической точки зрения предложенный проект нельзя отнести к разряду детальных конституций. Он состоит из краткой преамбулы и 100 статей, из которых только 35 статей (19-54) касаются центральной темы данного документа - компетенций Президента, Парламента, Правительства и процедур их функционирования и взаимодействия [39].
С наступлением переходного периода структуры высшей власти могут оказаться в ситуации правовой неопределенности, чреватой для них угрозой быть втянутыми в долгую изнурительную борьбу друг с другом за распределение и перераспределение властных полномочий с совершенно неясными перспективами для демократии. Чтобы минимизировать эту реальную опасность, в проекте «Малой Конституции» необходимо подробнейшим образом прописать те конституционные положения, которые регламентируют организацию и деятельность арбитражной (президентской), законодательной и исполнительной ветвей власти. В этой связи выделим в качестве резюмирующего результата анализа проекта некоторые, на мой взгляд, наиболее важные рекомендации и пожелания.
1. Прежде всего, необходимо четко разделить церемониальное и арбитражное руководство Президента. Можно даже развести эти полномочия по разным статьям, как это, например, сделано в Конституции Чехии [40]. Для позиций церемониального руководства следует ввести процедуру обязательной контрасигнации решений Президента Премьер-министром или другим соответствующим должностным лицом.
2. Желательно, чтобы авторы Конституционного проекта отказались от идеи двуглавой исполнительной власти во внешней политике, поскольку, во-первых, в проекте смешиваются два принципиально разных конституциональных концепта, а во-вторых, этот принцип премьерско-президентской модели буквально программирует систему на конфликт между Президентом и Премьер-министром, который может пагубно отразиться на политической стабильности. Попытки же провести между ними четкое разграничение внешнеполитических полномочий вряд ли будут успешными. С моей точки зрения, реальное внешнеполитическое руководство лучше передать в исключительную компетенцию Правительства, оставив за Президентом функции символического представительства государства и контрольные полномочия в виде права отлагательного вето. Конечно, внешнеполитические исполнительные полномочия можно передать и в исключительную компетенцию Главы государства, но в этом случае система правления сдвинется в сторону президентско-парламентской модели, в результате чего мы, скорее всего, получим разрушительный конфликт между Президентом и Парламентом.
3. Следует более тщательно прописать процедуру выдвижения Президентом кандидатуры Премьер-министра, его избрания и назначения. Если в консолидированных демократиях парламентский способ формирования исполнительного органа часто действует «по умолчанию», то в конституциях переходных демократий он иногда возводится на уровень детально прописанных конституционных процедур. В нашем случае также было бы нелишним оговорить четкие критерии определения кандидата на пост Премьер-министра (им должно стать лицо, контролирующее абсолютное или относительное большинство мест в Парламенте) и условия его выдвижения Президентом (проведение предварительных консультаций с лидерами парламентских фракций и т.д.). При этом очень важно зафиксировать положение о том, что Президент назначает Премьер-министром того кандидата, которого избрало парламентское большинство.
В случае невозможности (в результате трехкратного голосования) избрания Премьер-министра абсолютным большинством голосов депутатов и, следовательно, невозможности формирования мажоритарного Правительства, нужно наделить Президента правом на принятие дискреционного политического решения. После предварительных консультаций он будет должен либо досрочно прекратить полномочия Парламента либо назначить Премьер-министром лицо, получившее в последнем (третьем) туре голосования относительное большинство голосов, и поручить ему формирование кабинета меньшинства.
4. Необходимо хотя бы обозначить арбитражные полномочия Президента по формированию партийного состава Правительства. Глава государства персонально или в лице своего представителя (форматора) должен руководить согласительным процессом распределения министерских портфелей между партиями, председательствовать на переговорах лидеров парламентских фракций, примирять оппонирующие стороны, предлагать взаимоприемлемые варианты политических решений и добиваться их воплощения в жизнь.
5. В целях обеспечения стабильности исполнительной власти авторам «Малой Конституции» стоит усилить полномочия Премьер-министра в сфере формирования персонального состава Правительства и контроля над его деятельностью. Коль скоро Парламент избирает Премьер-министра и тем самым выражает ему доверие, то было бы разумно отказаться от идеи последующего парламентского вотума доверия Правительству, сформированному этим Премьером. Вместо этого следует ввести положение, согласно которому не Парламент, а именно Президент по представлению Премьер-министра назначает и увольняет членов кабинета, как это делается не только в премьерско-президентских, но и во многих парламентских и парламентско-президентских системах правления. В то же время за Парламентом сохраняются право контроля над регулированием партийного состава Правительства и право на вотум недоверия отдельным министрам и всему Правительству.
6. Необходимо полнее отрегулировать порядок легислативной и контрольной деятельности Парламента. Прежде всего, нужно прописать виды принимаемых законов, процедуры внесения в Парламент законопроектов, передачи их в Конституционный Трибунал или на национальный референдум, промульгации законов, а также порядок конституционных изменений. Что касается контрольных полномочий, то следует разработать процедуру внесения предложения о недоверии Правительству и отдельным министрам, порядок проведения дебатов и голосования, а также указать временную протяженность каждого из этапов этого процесса. Кроме того, важно юридически закрепить за депутатами право задавать устные и письменные вопросы Премьер-министру и министрам, делать депутатские запросы и, наконец, право на интерпелляцию.
7. Было бы целесообразным конституционно зафиксировать право членов Правительства на участие в законодательной деятельности Парламента и выработке депутатами основных направлений внутренней и внешней политики. Например, министры должны иметь право принимать участие в заседаниях Парламента и его комиссий, в любой момент получать слово для выступления, вносить дополнения и поправки к обсуждаемым законопроектам. Это требование будет иметь особое значение в том случае, если в проекте Конституционного закона сохранится запрет на совмещение членства в Правительстве с депутатским мандатом.
8. Необходимо институционально ограничить власть парламентского однопалатного большинства в сфере определения политического курса и иной законодательной политики, и тем самым укрепить существующие - в рамках относительно «мягкого» разделения властей - «сдержки и противовесы». Для этого следует наделить Президента правом усложненного отлагательного вето и значительно расширить его диспозитивные полномочия по досрочному роспуску Парламента.
9. Стабильность исполнительного органа только выиграет, если рационализировать (по примеру ряда европейских стран) процедуры вотума недоверия Премьер-министру и избрания нового Премьера посредством введения механизма конструктивного вотума недоверия. В случае деструктивного вотума недоверия или отказа в доверии Премьер-министру без своевременного избрания нового Премьера Президент будет обязан распустить Парламент.
10. Учитывая, что избирательные системы «чистых» типов обладают серьезными недостатками, а «смешанная параллельная» система их только суммирует, оптимальные эффекты (включая стабилизирующий эффект от угрозы роспуска Парламента) могут быть получены в том случае, если будет осуществлен постепенный переход к «смешанной связанной» системе голосования со «свободными» партийными списками.
Представляется, что более или менее полная реализация данных рекомендаций позволит конституционалистам внести существенный вклад в создание в Беларуси стабильного и одновременно гибкого, политически ответственного Правительства. И все же, повторюсь, возможности институциональной инженерии достаточно ограничены. Особенности политической культуры действующих акторов могут в значительной степени (если не до неузнаваемости) модифицировать функциональную логику институтов. Поэтому даже самая продуманная и совершенная Конституция не может служить панацеей от опасности дестабилизации государственной власти и других политических эксцессов. Готовность политических элит к сотрудничеству и компромиссу является, в конечном счете, решающим фактором устойчивости и эффективности функционирования любой демократической системы правления, но именно этой готовности всегда недоставало белорусским элитам.
<!--[if !supportLineBreakNewLine]-->
<!--[endif]-->
Примечания
1. Прекрасные исторические примеры неустойчивости кабинетов - Франция времен Третьей и Четвертой Республик с их бесконечной чередой «премьеров на час», а так же Италия, где после второй мировой войны за 50 с лишним лет сменялись более полусотни кабинетов министров, средняя продолжительность жизни которых была не более 10 месяцев. В подобных случаях, справедливо указывают критики, гибкость парламентаризма лишь скрывает бездействие правительства, но не преодолевает его. Крайнюю неустойчивость правящих коалиций не так давно демонстрировала Индия. В этой стране после ухода Индийского национального конгресса в оппозицию трижды за три года (с 1996 по 1999 гг.) проводились парламентские выборы, пока, наконец, коалиция «Национальный демократический альянс» не получила относительно твердое большинство в законодательном органе. Это дало возможность блокообразующей партии «Бхаратия джаната», возглавляемой премьер-министром А.Б.Вадшпаи, пробыть у власти весь пятилетний срок (1999-2004).
2. См.: Shugart M. S., Carey J. M. Presidents and Assemblies. Constitutional design and electoral dynamics. - Cambridge, 1992. - PP.15, 23-26, 55-75.
3. Например, президент Ирландии может передать любой законопроект Верховному суду для определения, не противоречит ли он в целом или какой-то части конституции. Кроме того, президент может отказаться подписать законопроект, если считает его столь важным для государства, что его следует вынести на референдум. Он может отказаться распустить Палату представителей по совету премьер-министра, если он утратил поддержку большинства Палаты.
4. Одна из самых первых в Беларуси публикаций на эту тему так и называлась: «Парламентская или президентская республика?» (см.: «Народная газета», 28 марта 1992 г.).
5. См., например: Материалы Круглого стола политологов-юристов «Какой быть Беларуси: президентской или парламентской?» // Адкрытае грамадства. - 2000.- №1.- С.15-16, 17, 18.
6. См. там же. - С.15-16.
7. Так, по данным Альфреда Степана и Синди Скеч, из 93 стран, получивших независимость в период между 1945 и 1979 гг., 41 страна выбрала путь парламентаризма, а 36 - президентский тип правления. На протяжении периода с 1980 и 1989 гг. 15 государств с парламентским строем оставались прочными демократиями, тогда как ни одной из президентских республик не удалось создать устойчивой демократической системы (см.: М.С. Шугарт. Парламенты выше президентов? //http://www.russ.ru). Точно так же, по моим подсчетам, из 15 посткоммунистических стран, которые после краха коммунистических режимов создали у себя парламентскую или близкие к ней смешанные системы правления, 14 (за исключением Словакии) поддерживали демократию на протяжении всего прошедшего времени хотя бы на минимальном уровне. Но при этом ни одна из остальных стран бывшего социализма, избравших в данный период президентскую или президентско-парламентскую модель, не превратилась в демократическое государство.
8. «Право законодательной инициативы в Верховной Раде принадлежит депутатам Верховной Рады, Президенту, Правительству, Уполномоченному по правам человека, Верховному Суду, Высшему Хозяйственному Суду, Высшему Административному Суду, Генеральному прокурору, Контрольной палате, Национальному банку, а также гражданам Республики Беларусь, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 30 тысяч человек» (ст. 45). Заметим, что в столь обширный перечень субъектов права законодательной инициативы не попали постоянные комиссии Верховной Рады и парламентские фракции. Последние даже ни разу не упомянуты в Конституционном проекте, что представляется большим упущением.
9. В большинстве демократических конституций, предусматривающих использование института референдума, сфера исключительной законодательной компетенции парламента обычно определяется достаточно четко. Так, согласно Конституции Латвии, на народное голосование не выносятся законы о бюджете, займах, налогах, таможенных сборах, железнодорожном тарифе, воинской повинности, объявлении и начале войны, заключении мира, объявлении и прекращении действия режима чрезвычайного положения, мобилизации и демобилизации, равно как договоры с другими государствами (ст. 73).
10. В ней записано, что Верховная Рада «по предложению Премьер-министра утверждает состав Правительства Республики Беларусь...».
11. Выше уже упоминалось, что одним из самых уязвимых моментов в системе президентского правления является фиксированный срок нахождения президента у власти и невозможность предъявления ему вотума недоверия. Это изначально задает излишнюю жесткость и конфликтность политического процесса, так как за исключением процедуры импичмента не существует иного конституционного способа досрочного отстранения от власти непопулярного или недееспособного президента. Однако импичмент по политическим причинам противозаконен. К тому же, чаще всего бывает так, что оснований обвинить президента, исчерпавшего кредит доверия, в должностном преступлении нет или такие обвинения трудно доказать. Поэтому «ущербный президент, которого нельзя обвинить в совершении преступления, может, - по образному выражению Артуро Валенсуэлы, - существовать годами наподобие старого корпуса корабля, не имеющего ни руля, ни двигателя, но который все еще не затоплен» (А.Валенсуэла. Латинская Америка: кризис президентской власти // http://www.russ.ru). Недовольству оппозиционных групп остается выплескиваться либо в парламентских дебатах и СМИ либо в акциях уличного протеста, демонстрациях и других видах прямого коллективного действия. (В этом смысле даже Вестминстерская модель парламентаризма, в которой положение премьер-министра сопоставимо с положением президента, пользующегося поддержкой большинства законодателей, представляется менее жесткой, чем президентская система - по той простой причине, что сильный премьер-министр типа М. Тэтчер может быть смещен своей собственной партией по строго политическим мотивам.) Таким образом, стабильность президентской власти может обернуться ее негибкостью, поскольку главу правительства нелегко отстранить от власти до истечения срока его полномочий. Эта институциональная особенность президентской системы всегда вызывает определенную напряженность в отношениях между президентом и его политическими оппонентами, которую невозможно объяснить лишь обстоятельствами социально-экономического, политического или идеологического характера. Причем в президентских режимах с конфликтной политической культурой и тенденцией к персонализации исполнительной власти именно данная институциональная особенность способствует тому, что оппозиция часто выступает за смещение президента, осуществляющего, по ее мнению, порочный политический курс, не дожидаясь окончания сроков президентской каденции. В ответ сторонники президента нередко сплачиваются вокруг него, обостряя, тем самым, кризис еще больше. Все это неизбежно вызывает сильную политическую поляризацию общества, способную обернуться массовыми неконвенциональными действиями, актами насилия и крахом демократии.
12. Приведем для сравнения несколько примеров: в Чехии и Молдове предложение о недоверии должно поступить от не менее 1/4 депутатов парламента, в Эстонии - от 1/5, а в Польше и во Франции - от не менее 1/10 депутатов нижней палаты законодательного органа.
13. Интерпелляция - это особая форма депутатского запроса, которая отличается от обычных запросов прежде всего процедурой внесения и правовыми последствиями. Парламент после обсуждения ответа премьера или министра на интерпелляцию может постановить, что ответ неудовлетворителен, и простым большинством голосов депутатов выразить недоверие премьер-министру или министру.
14. Как метко заметил Хуан Линц, «не всегда легко быть, скажем, президентом всех чилийцев - и рабочих; трудно быть одновременно элегантным и обходительным хозяином дворца «La Moneda» (официальная резиденция чилийского президента) и оратором, выступающим с демагогическими речами на массовых митингах, организуемых на футбольных стадионах. Многие избиратели и представители ключевых групп элиты считают, что выступление во второй роли будет равнозначно предательству по отношению к роли первой, ибо президент как глава государства должен приподняться над партийными интересами, чтобы являть собой символ нации и олицетворять стабильность правительства». (См.: Х.Линц. Опасности президентства // Век ХХ и мир. - 1994. - № 7-8. - С. 14.)
15. По мнению Х. Линца, одним из наиболее тревожных следствий сочетания церемониального и реального исполнительного руководства является возникновение у президента ложных руссоистских представлений о демократии и, в частности, подмена понятия «народ» группой сторонников главы государства (см. там же - С. 15.). В духе основных принципов коллективистской модели демократии президент начинает верить в то, что именно он воплощают в себе чаяния всех граждан. «Ловушки» президентской власти могут ослепить даже самых скромных политиков, и они приходит к внутреннему убеждению, что выражают волю народа в целом, а в политике своих вечно недовольных оппонентов усматривают злые козни, мешающие их деятельности и представляющие «узкогрупповые интересы», которые, согласно теории Руссо, на самом деле не имеют никакой законной основы. Подобное отождествление лидера и народа может, в популистском смысле, стать источником силы президентской власти, но вместе с тем это нередко ведет к отказу признать ограничения своего мандата и враждебному отношению к оппозиции.
16. Это несомненное достоинство чисто парламентской системы в наибольшей степени присуще парламентской монархии. Она, в отличие от республиканского парламентаризма, не только дает нейтрального руководителя государства, но и делает ненужным поиск приемлемого для всех кандидата на этот пост.
17. Сравним: согласно ст. 24 «Президент Республики Беларусь... ведет переговоры, подписывает международные договоры Республики Беларусь» (п. 1); согласно ст. 53 «Правительство... осуществляет меры по реализации основных направлений... внешней политики» (п. 2), «заключает международные договоры и соглашения, отнесенные к его компетенции» (п. 8).
18. Очевидно, что де-факто контрасигнатура касается и таких полномочий Президента, как введение военного положения и объявление полной или частичной мобилизации военнообязанных (п. 9 ст. 24), хотя формально их реализация не предусматривает соответствующего представления Правительства.
19. Так, Конституция Франции (ст. 8) формально не обязывает президента назначать на должность премьер-министра лидера политического блока, победившего на парламентских выборах. Однако ему и в голову не придет принять противоположное решение. Считается само собой разумеющимся, что правительство должно формироваться лидером именно той партийной коалиции, которая контролирует большинство в Национальном Собрании. В Беларуси, России и некоторых других государствах СНГ также действует весьма схожая с французским стандартом конституционная формула, согласно которой президент назначает премьер-министра. Но на практике она приобретает принципиально иное политическое содержание. Например, в России гипотетическая победа оппозиции на парламентских выборах ни формально, ни фактически не будет связана со сменой правительства. Более того, российский президент может по своей воле отправить в отставку премьер-министра, даже если он пользуется поддержкой парламентского большинства. Совсем другой подход демонстрирует Конституция Греции, в которой прямо записано, что президент назначает премьер-министром лидера партии, располагающей абсолютным большинством в парламенте (ст. 37). Если такого большинства нет, то применяется многоэтапная согласовательная процедура в соответствии с пунктами 2 и 3 ст. 37.
20. Подобная ситуация совсем недавно была характерна для Эстонии, когда президент наложил вето на принятие закона о переносе советских военных памятников, вызвавшего в обществе накал политических страстей, но парламент обычным большинством голосов его легко преодолел.
21. См.: Конституция Латвии, ст. 72. Латышский Сейм, кроме того, может принять превентивное решение не менее чем 2/3 голосов о так называемой срочности закона (ст. 75). Это не только блокирует возможность отказать в его утверждении, но и не позволяет президенту требовать повторного его рассмотрения, т.е. блокирует право президентского вето.
22. Президентская система конкурирующих видов легитимности в сочетании с разделенным правлением всегда порождает опасность политического тупика в отношениях между исполнительной и законодательной властями. Он заключается в том, что обе стороны могут занять взаимно непримиримые позиции по какому-либо вопросу и решение вообще не будет принято. Образование политического тупика обычно выражается в законодательном тупике, или патовой ситуации, когда президенту может не хватить поддержки в парламенте, чтобы утвердить свой политический курс, однако, используя право усложненного отлагательного вето, он может, в свою очередь, блокировать принятие парламентских законопроектов. Если этот раскол продолжается, то происходит замораживание законотворческого процесса и государство может многие годы не иметь возможности эффективно функционировать.
23. При этом, как уже отмечалось, роспуск Парламента юридически не предусмотрен в случае не утверждения им состава Правительства, что может создать (в случае сохранения за Верховной Радой этого права) правовую «яму» на последней стадии формирования кабинета.
24. Институционализация - это процесс, посредством которого организации и процедуры приобретают ценность и устойчивость, т.е. превращаются в общественные институты. Политические институты - это организации и процедуры, представляющие собой относительно устойчивые, значимые и воспроизводящиеся формы сосуществования людей в сфере политики (группы интересов, политические партии, органы законодательной власти, органы исполнительной власти, суды, бюрократия). Исторически политические институты возникли из взаимодействия и разногласий между общественными силами и постепенного развития процедур и организационных механизмов для преодоления этих разногласий. Способность создавать политические институты есть способность формировать общие интересы, интегрирующие противоборствующие социальные силы политического общества в политическое сообщество. Политические институты, равно как и политические системы, отличаются друг от друга различным уровнем институционализации, который измеряется, согласно Сэмюэлу Хантингтону, такими критериями, как адаптивность, сложность, автономия и согласованность политических организаций и процедур. (См. подробнее: Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. - М., 2004.- С.32-41.)
Легитимность (власти) - это признание законности (правильности, справедливости) власти со стороны значительной части граждан. В том или ином уровне легитимности выражается ценностное отношение граждан к власти (ее оценка с позиций доминирующей в обществе политической культуры, ценностных ориентаций и менталитета населения). Именно согласие определенного большинства с властью, признание и принятие власти дает ей возможность править и управлять людьми, опираясь на авторитет, доверие и, следовательно, на поддержку в обществе. Нижней количественной границей легитимной поддержки правительства чаще всего называют 20-25% электората. Легитимность власти не следует отождествлять с ее законностью (легальностью), что, однако, свойственно мышлению многих постсоветских политиков. В одних обществах власть может быть законной, но нелегитимной, как, например, при правительстве, которое полностью утратило доверие избирателей. В других - легитимной, но незаконной, как, скажем, после государственного переворота, поддержанного большинством населения. В третьих обществах - и законной, и легитимной, как, допустим, после победы на свободных и честных выборах.
Под эффективностью власти обычно понимают качество выполнения правящей элитой своих функций в обществе, оценку реализации публичной властью ожиданий граждан. С помощью этого понятия характеризуется инструментальное отношение граждан к власти, когда управляемые оценивают ее с точки зрения того, что она дает или может дать людям. Эффективная политика правящей элиты характеризуется, во-первых, результативностью, т.е. ее способностью достигать намеченных целей, и, во-вторых, тем, что власть реализует свои планы с наименьшими затратами и издержками. Это означает, что всякая эффективная политика является результативной, но не всякая результативная политика является эффективной.
25. Попутно заметим, что даже действующая Конституция Республики Беларусь допускает, что «депутат Палаты представителей может быть одновременно членом Правительства» (ст. 92).
26. Это происходит, когда при подведении итогов дискуссии премьер дает им собственную интерпретацию, с которой остальные члены кабинета обычно соглашаются. Такой способ принятия решений Юнг Штайнер называет «решением, соответствующим интерпретации» (Штайнер Ю. Еўрапейскія дэмакратыі. - Мн., 1986. - С. 61).
27. Приведем несколько примеров. Так, согласно Конституции Албании, «Совет Министров определяет основные направления общей государственной политики» (ст. 100, п.1). В Греции «Правительство определяет и направляет общую политику страны в соответствии с положениями Конституции и законов» (ст 82, п.1). Правительство Венгрии: «e) обеспечивает разработку социально-экономических планов... f) определяет государственные задачи научного и культурного развития... j) принимает участие в определении внешней политики...» (ст. 35, ч. 1). В соответствии с Конституцией Латвии, «министры, даже если они не являются членами Сейма, а также уполномоченные министрами ответственные должностные лица имеют право принимать участие в заседаниях Сейма и его комиссий и вносить дополнения и поправки к законопроектам» (ст. 63). В Чехии «член Правительства имеет право участвовать в заседаниях обеих палат, их комитетов и комиссий. В любое время по его требованию члену Правительства предоставляется слово для выступления» (ст. 38, п. 1).
28. Липсет С.М. Роль политической культуры // Век XX и мир. - 1994. - №7-8. - С.37.
29. Поэтому к вотуму о доверии премьер-министры чаще всего прибегают в парламентских режимах однопартийного большинства, чтобы приструнить непослушных членов своей партии.
30. При этом не исключено, что значительная часть времени (обычно порядка двух месяцев после формирования кабинета) еще может уйти и на решение вопроса о доверии Правительству по представленной Программе (см. ст. 51, ч. 2).
31. Впервые институт конструктивного вотума недоверия был учрежден Конституцией ФРГ (1949), а ныне он уже предусмотрен с теми или иными особенностями в Конституциях ряда государств с парламентским способом формирования правительства, таких, например, как Венгрия, Польша, Словения. Вот некоторые извлечения из Конституций названных стран.
Конституция ФРГ: «Статья 67. (1) Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру тем, что большинством членов выберет ему преемника (здесь и далее выделено авт.), и обратиться к Федеральному президенту с просьбой об увольнении Федерального канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить выбранное лицо. <...> Статья 68. (1) Если обращение Федерального канцлера о выражении ему доверия не встречает согласия большинства членов Бундестага, то Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера в течение двадцати одного дня распустить Бундестаг. Право на роспуск утрачивается, как только Бундестаг большинством своих членов изберет другого Федерального канцлера».
Конституция Венгрии: «39/А. 1) Не менее чем одна пятая часть депутатов Государственного собрания может направить против премьер-министра предложение о выражении недоверия в письменном виде - с указанием лица, намечаемого на пост премьер-министра. Представленное против премьер-министра предложение о выражении недоверия необходимо считать предложением о выражении недоверия Правительству. Если на основании этого предложения большинство депутатов Государственного собрания выразят недоверие, то лицо, обозначенное в качестве кандидата на пост премьер-министра, следует считать избранным на этот пост».
Конституция Польши: «Статья 158. 1. Сейм выражает Совету министров вотум недоверия большинством предусмотренного законом числа депутатов по предложению, внесенному не менее чем 46 депутатами и указывающему имя кандидата в Председатели Совета министров. Если постановление было принято Сеймом, Президент Республики принимает отставку Совета министров и назначает избранного Сеймом нового Председателя Совета министров и - по его предложению - остальных членов Совета министров, а также принимает их присягу».
Конституция Словении: «Статья 116 (недоверие Правительству). Государственное собрание может выразить недоверие Правительству, избрав по предложению не менее чем десяти депутатов большинством голосов от общего числа депутатов нового Председателя Правительства. При этом действующий Председатель Правительства смещается, но вместе со своими министрами продолжает исполнять текущие обязанности до принесения присяги новым Правительством. <...> Статья 117 (доверие Правительству). Председатель Правительства может поставить вопрос о доверии Правительству. Если Правительство не получает поддержки, выраженной большинством голосов от общего числа депутатов, Государственное собрание должно в течение 30 дней избрать нового Председателя Правительства или выразить доверие действующему Председателю Правительства, в противном случае Президент Республики распускает Государственное собрание и назначает новые выборы».
32. В 1972 г. Канцлер ФРГ - социал-демократ В.Брандт - располагал очень небольшой поддержкой депутатов в Бундестаге. 23 апреля 1972 г. Свободная демократическая партия (СвДП) внесла резолюцию о конструктивном вотуме недоверия, которая была отвергнута большинством лишь в два голоса. Канцлер В.Брандт не захотел оставаться в столь непрочном положении, и он спровоцировал парламентские выборы в конце того же года, форсировав процедуру роспуска Бундестага. В.Брандт поставил вопрос о доверии своему Правительству и потребовал от своих министров голосовать против него. В результате большинство членов палаты проголосовали «против», что дало возможность предложить Президенту ФРГ распустить Бундестаг и назначить новые выборы.
В 1982 г. была внесена резолюция о конструктивном вотуме недоверия в отношении социал-демократа Г.Шмидта. СвДП из-за разногласий по социальным вопросам перешла на сторону ХДС/ХСС. 1 октября 1982 г. эта резолюция была принята, и Г.Коль, став во главе новой партийной коалиции ХДС/ХСС и СвДП, наследовал пост Канцлера от представителя Социал-демократической партии. Неустойчивость правительства Г.Коля была очевидна и в этом случае, и 17 декабря 1982 г. он поставил вопрос о доверии, потребовав от своих сторонников воздержаться от голосования. В результате Г.Коль оказался в меньшинстве, что опять-таки позволило предложить Президенту страны распустить Бундестаг и назначить новые выборы.
33. Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. - New York, 1994. - P.153.
34. Заградительный барьер, или процентная оговорка устанавливает минимум голосов избирателей, необходимых для получения депутатских мандатов. Обычно он составляет от двух до пяти процентов всех избирателей, участвовавших в голосовании. Партии, не собравшие необходимого минимума голосов, не получают ни одного мандата.
35. Существуют два основных вида партийных списков для голосования: «связанные» (жесткие) и «свободные» (гибкие). Если применяются «связанные» списки, то избиратели голосуют за партийный список в целом. Распределение полученных партией депутатских мандатов осуществляется в той последовательности, в которой они расположены в партийном списке. В случае применения «свободных» списков избиратель голосует не только за партийный список целиком, но и выражает свое отношение к кандидатам, представленным в списке, посредством преференцированного голосования. Избиратель устанавливает ту очередность кандидатов в списке, которую он более всего предпочитает, проставляя цифры очередности против имен нескольких или всех кандидатов. Распределение полученных мандатов осуществляется в зависимости от полученных кандидатами количества голосов (преференций) избирателей, а не от их порядкового номера в списке. Иными словами, избранными оказываются не кандидаты, возглавляющие список, а набравшие наибольшее число преференций.
36. «Смешанная связанная» избирательная система в той или иной мере характерна также для Албании, Боливии, Венгрии, Венесуэлы, Италии, Лесото, Мексики. При такой системе выборов, в отличие от «смешанной несвязанной» (параллельной) системы, количество получаемых партией «пропорциональных» мандатов уменьшается в зависимости от того, насколько успешным было ее выступление в избирательных округах. Поэтому, в конечном счете, две партии, одна из которых получила, допустим, 10% голосов по пропорциональной системе и 10% мандатов по системе большинства, а другая те же 10% голосов избирателей, но ни одного «мажоритарного» мандата, достигают равного, неискаженного представительства в парламенте. (См. подробнее: Electoral System Design: The New International IDEA Handbook. - Stockholm, 2005. - P. 91, 95.)
37. Азербайджан, Албания, Армения, Болгария, Венгрия, Грузия, Казахстан, Литва, Россия, Украина. Следует, однако, отметить, что Болгария, Россия и Украина перешли в последние годы к чисто пропорциональной системе голосования.
38. Как показывает опыт ряда транзитных демократий Восточной Европы (Польша, Румыния, Чехия) арбитражное значение президента только способствует прояснению конфликтных и укреплению кооперационных связей между парламентскими партиями. Так, в Чехии, которая, вопреки распространенному заблуждению, является не чисто парламентской, а именно смешанной, парламентско-президентской республикой, мы находим одну из наиболее консолидированных демократий восточноевропейского региона. Даже в премьерско-президентской Польше 1991-1993 гг. неоднократные попытки и угрозы Леха Валенсы создать президентский кабинет из-за нестабильных отношений в крайней фрагментированном Сейме оказывали сильный дисциплинирующий эффект на образование коалиционных правительств Павляка и Сухоцкой (см. Grotz F. Postsozialistische Parteiensysteme und politische Institutionen in Polen, Ungar, Tschechien und der Slowakei - Ms. Heidelberg. - 1997. - S.40). Очевидно, что при чисто парламентском устройстве Польши стабильность правительства была бы еще ниже.
Важно, однако, подчеркнуть, что принципиальные дестабилизирующие конфликты между государственными органами Польши были в основном решены лишь после принятия в августе 1992 г. «Малой Конституции», уточнившей функции и полномочия парламента, правительства и президента, и реформы избирательной системы, которая во многом привела к резкому сокращению фрагментации партийной системы на внеочередных парламентских выборах в сентябре 1993 г. Несмотря на последовавшие затем новые фазы «сожительства», институциональная система Польши стала функционировать менее конфликтно, чем в период с 1991 по 1993 гг.
39. Возьмем для сравнения Конституцию Португалии - причем далеко не самую объемную и детализированную конституцию в мире. Ее разделы, соответствующие разделам проекта «Малой Конституции», насчитывают 192 статьи (всего же в ней 299 статей), из которых 94 статьи посвящены общим принципам организации политической власти, Президенту, Ассамблее и Правительству.
40. Полномочия Президента Чехии перечислятся в ст. 62 и 63 Конституции. В ст. 62 зафиксированы в основном его реальные (дискреционные) властные полномочия, такие, как назначение и принятие отставки председателя Правительства, роспуск Палаты депутатов, назначение председателя, заместителей председателя и судей Конституционного суда, председателя и заместителей председателя Верховного суда, возвращение Парламенту принятого закона, подписание закона, осуществление помилования и смягчения наказания. Напротив, в ст. 63 (ч. 1 и 2) отдельно закреплены «символические» полномочия Президента, требующие контрасигнации его решений, и это специально оговорено ч. 3 ст. 63. Она гласит, что «решения Президента Республики, принятые в соответствии с частями 1 и 2, вступают в силу после их подписания председателем Правительства или уполномоченным им членом Правительства». К числу таких полномочий относятся, в частности, представление государства во внешних отношениях, заключение и ратификация международных договоров, руководство вооруженными силами, принятие глав дипломатических миссий, их назначение и отзыв, назначение выборов в Палату депутатов и Сенат, присвоение генеральских званий, принятие решения о награждении, назначение судей и объявление амнистии. При этом существует еще ч. 4 ст. 63, указывающая, что «за решения Президента Республики, требующие подписи председателя Правительства или уполномоченного им члена Правительства, несет ответственность Правительство».
МоёМесто.ru
LiveJournal 
RSS